Ordenación del litoral catalán: hacia la gestión integrada de las zonas costeras del mediterráneo


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Autora del artículo: Laia Soriano-Montagut Jené • LinkedIn • Email • Terraqui


Este cuerpo jurídico sectorial en políticas territoriales y ambientales será de vital importancia para el devenir de nuestras ciudades y territorios, y para mejorar la calidad de vida (en especial, la salud) de las futuras generaciones.

Entre las finalidades del anteproyecto de Ley de ordenación del litoral cabe destacar:

Facilitar, por medio de una planificación racional de las actividades, el desarrollo sostenible de las zonas costeras, garantizando que se tengan en cuenta el medioambiente y los paisajes de manera conciliada con el desarrollo económico, social y cultural.

• Preservar las zonas costeras, en beneficio de las generaciones presentes y futuras, y como garantía del desarrollo turístico y económico de calidad.

• Garantizar la utilización sostenible de los recursos naturales.

• Garantizar la preservación de la integridad de los ecosistemas costeros así como de los paisajes costeros y de la geomorfologia costera.

• Prevenir y reducir los efectos de los riesgos naturales y en particular del cambio climático, que puedan ser causados por actividades naturales o humanas.

• Garantizar la coherencia entre las iniciativas públicas y privadas y entre todas las decisiones de las diversas autoridades públicas que afectan la utilización de la zona costera.

El anteproyecto, publicado el pasado 16 de enero de 2017 en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña, pretende desarrollar la competencia exclusiva de la Administración de la Generalitat en materia de ordenación del litoral, a través de la articulación de un modelo de gestión integrada del espacio costero catalán, con la Administración de la Generalitat como administración de referencia y un mayor protagonismo de los ayuntamientos.

El ámbito de aplicación de la norma se circunscribe en los bienes de dominio público marítimo-terrestre del litoral de Cataluña, así como en la zona de influencia del dominio público marítimo-terrestre que comprende una franja de 500 metros de anchura, aplicada en proyección horizontal tierra adentro, desde el deslinde del dominio público marítimo-terrestre, en todo el litoral de Cataluña. También se contiene que esta franja puede ser ampliada por el Plan de ordenación del litoral.

Por lo que se refiere a la memoria preliminar del anteproyecto de la Ley de Territorio , cabe decir que pretende definir un marco legislativo estable, con vocación de permanencia  en el tiempo. Hay que recordar las múltiples modificaciones legislativas y reglamentarias de los últimos años. Asimismo, supone repensar la legislación vigente en materia de política territorial y Urbanismo.

Los principales ejes de la futura Ley de Territorio son el reciclaje urbano, la visión supramunicipal del planeamiento y de la gestión de los espacios abiertos, y dar más  flexibilidad de las herramientas de planeamiento. Asimismo, los principios rectores contenidos en esta nueva ley de Territorio son:

1. Fomento del reciclaje urbano frente al crecimiento en extensión
2. Garantizar la eficiencia del territorio a través de fórmulas de gobernanza supramunicipal
3. Más integración de las variables social y económica en el planeamiento
4. Facilitar el acceso a la vivienda y la actividad económica
5. Adaptar los instrumentos de planeamiento a la diversidad de territorios, de intervenciones y de coyunturas.
6. Reformular los instrumentos de planeamiento general de los municipios.
7. Configurar un nuevo planeamiento operativo.
8. Planificar los espacios abiertos estratégicamente.
9. Incentivar el reciclaje y mejora del parque edificado en los espacios abiertos.
10. Establecer nuevos mecanismos para reconducir la situación de las urbanizaciones con déficits.

Tal como se contiene en su memoria, esta iniciativa pretende adecuar el marco legal a los nuevos principios derivados de la legislación de transparencia, garantizando no sólo los principios de publicidad y transparencia sino también el de gobierno abierto y buen gobierno y gobernanza, sin perjuicio de reforzar la capacidad de los poderes públicos para gestionar los procesos urbanísticos.

En cuanto al régimen urbanístico del suelo transformado o susceptible de transformación se quiere superar la excesiva clasificación de suelo urbanizable de las últimas décadas para priorizar la intervención sobre la ciudad construida poniendo énfasis en el reciclaje urbano. De ahí que la nueva ley debe limitar las nuevas extensiones urbanas, priorizando el reciclaje mediante nuevas herramientas, adaptadas a las diferentes intervenciones.

Respecto los espacios abiertos, en cambio, se quiere caminar hacia una planificación y regulación de los espacios abiertos de carácter supramunicipal y por ámbitos territoriales homogéneos, que permita regular cuidadosamente las nuevas implantaciones de edificaciones en estos espacios abiertos, incentivando, a la vez, el reciclaje y mejora del parque edificado existente e infrautilizado, y a la vez regular el deber de restitución de las construcciones autorizadas en el caso de cese del uso.

La norma también quiere avanzar en nuevos instrumentos de ordenación del paisaje, utilizando las unidades de paisaje, definidas en los catálogos de paisaje para desarrollar políticas de paisaje a escala supralocal y local.

En otro orden de cosas, el Proyecto de Ley Catalana de Cambio climático tiene como objetivo facilitar la transición hacia una sociedad más baja en carbono. Regula los objetivos relativos a las políticas de mitigación  y de adaptación  al cambio climático y prevé la integración  en todas las políticas sectoriales de las administraciones públicas. Al respecto, la Administración tendrá que ser ejemplificadora y aplicar criterios de simplificación y racionalización  para eliminar progresivamente ciertas barreras administrativas que dificultan el desarrollo de actuaciones de mitigación y adaptación.

Así pues, dicha norma establece unos objetivos de mitigación  y de adaptación  al cambio climático que son la base de un modelo de desarrollo económico sostenible, innovador, competitivo, y creador de riqueza y de puestos de trabajo.

Esta norma de Cambio Climático es interesante en el sentido de que introduce la perspectiva del cambio climático en todas las políticas sectoriales de las Administraciones Públicas: sector agrícola y ganadero, agua, biodiversidad, bosques y gestión forestal, sector energético, industria, servicios y comercio, infraestructuras, residuos, salud, transporte y movilidad, turismo, universidades e investigación, así como  el urbanismo y la vivienda.

No es casual, pues, que el nuevo marco jurídico mencionado coincida con el cambio de paradigma urbano auspiciado el pasado mes de octubre en Quito, a través dela tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible, conocida también comoHa?bitat III, donde se adoptó la Nueva Agenda Urbana (NAU), según la cual se pretende reorientar la manera de planificar, financiar, desarrollar, dirigir y gestionar las ciudades y los asentamientos humanos, reconociendo que el desarrollo urbano y territorial sostenible es un elemento indispensable para alcanzar el desarrollo sostenible y la prosperidad para todos.

Entre los compromisos adoptados en la nueva agenda urbana cabe recordar:

1. Promover medidas en apoyo de ciudades más limpias. La lucha contra la contaminación del aire a las ciudades es buena para la salud de las personas y para el planeta. En la Agenda, los líderes se han comprometido a incrementar el uso de energías renovables, proporcionar un transporte público mejor y ecológico, y gestionar de manera sostenible sus  recursos naturales.
2. Fortalecer la resiliencia en las ciudades para reducir el riesgo y el impacto de los desastres.  Muchas ciudades han sentido el impacto de los desastres naturales y los  líderes se han comprometido a poner en práctica las medidas de mitigación  y adaptación  para minimizar estos impactos. Algunas de estas medidas incluyen: una mejor planificación urbana, infraestructura de calidad  y la mejora  de las respuestas a nivel.
3. Tomar medidas para hacer frente al cambio climático mediante la reducción  de sus  emisiones de gases  de efecto invernadero. Los líderes se han comprometido a involucrar no sólo en el gobierno local, sino a todos  los agentes de la sociedad en la acción climática teniendo en cuenta el Acuerdo de París sobre el cambio climático, que busca limitar el aumento de la temperatura mundial por debajo de los 2 grados centígrados.
4. Mejorar la conectividad y apoyar  iniciativas innovadoras y ecológicas. Esto incluye el establecimiento de asociaciones con empresas y la sociedad  civil para encontrar soluciones sostenibles en los problemas urbanos.
Promover espacios públicos seguros, accesibles y ecológicos. La interacción humana tiene que ser facilitada por la planificación urbana, por lo cual a la Agenda se pide un aumento de los espacios públicos como  aceras, carriles para bicicletas, jardines, plazas y parques.

Para conseguir estos propósitos, la Nueva Agenda Urbana requerirá nuevas reglas y regulaciones urbanas, mejorar la planificación, el diseño urbano y las finanzas municipales, entre otras cosas. Asimismo, se mencionan también compromisos específicos de transformación en pro del desarrollo urbano sostenible de la NAU, relativos al desarrollo urbano resiliente y sostenible ambientalmente, como por ejemplo:

A facilitar la ordenación sostenible de los recursos naturales en las ciudades y los asentamientos humanos de una forma que proteja y mejore los ecosistemas urbanos y los servicios ambientales, reduzca las emisiones de gases de efecto invernadero y la contaminación del aire y promueva la reducción y la gestión del riesgo de desastres, mediante el apoyo a la preparación de estrategias de reducción del riesgo de desastres y evaluaciones periódicas de los riesgos de desastres ocasionados por peligros naturales y causados por el hombre, por ejemplo con categorías para los niveles de riesgo, al tiempo que se fomenta el desarrollo económico sostenible y se protege a todas las personas, su bienestar y su calidad de vida mediante infraestructuras, servicios básicos y planificaciones urbanas y territoriales racionales desde el punto de vista ambiental.
• Integrar las medidas necesarias en planes urbanísticos y territoriales sostenibles: prestar especial atención a las zonas urbanas donde existan deltas fluviales, costas y otras áreas especialmente vulnerables desde el punto de vista ambiental, y poner de relieve su importancia como proveedores de los ecosistemas, de importantes recursos para el transporte, la seguridad alimentaria, la prosperidad económica, los servicios de los ecosistemas y la resiliencia.
• A preservar y promover la función social y ecológica de las tierras, incluidas las zonas costeras que dan apoyo a las ciudades y los asentamientos humanos, y fomentar soluciones basadas en los ecosistemas para garantizar pautas de consumo y producción sostenibles, a fin de que no se sobrepase la capacidad regenerativa de los ecosistemas.
• A reducir la contaminación marina mediante la mejora de la gestión de los desechos y las aguas residuales en las zonas costeras.

También, otro compromiso a destacar referente a la planificación y gestión del desarrollo espacial urbano, se basa en planificar mejor y de manera coordinada el transporte y el uso de la tierra, con el fin de reducir las necesidades de viaje y transporte y mejorar la conectividad entre las zonas urbanas, periurbanas y rurales, incluidos los cursos de agua, asi como una planificación del transporte y la movilidad, en particular para los pequeños Estados insulares en desarrollo y las ciudades costeras.

Con lo cual, se refleja la influencia del cambio de paradigma en las iniciativas legislativas catalanas mencionadas.

Volviendo y centrándonos en el anteproyecto de Ley de ordenación del litoral, se hace hincapié en que la concepción actual del litoral contraviene el espíritu y el texto de la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2002, sobre la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras en Europa (2002/413/CE), así como del Protocolo relativo a la gestión integrada de las zonas costeras en el Mediterráneo, adoptado en el marco del Convenio para la protección del medio marino y de la región costera del Mediterráneo (convenio de Barcelona) que promueven justamente la adopción de un planeamiento estratégico basado en la gestión integrada con el apoyo y la participación de todas las instancias administrativas competentes a escala estatal, regional y local.

Otro motivo por el cual se redacta esta norma es para dar cumplimiento a las exigencias de la Ley 13/2014, del 30 de octubre, de accesibilidad, por las cuales la ordenación del litoral debe de afrontar las carencias en materia de accesibilidad que continúan persistiendo en muchos espacios y tiene que prever medidas suficientes para permitir que todo el mundo disfrute en igualdad de condiciones.

En cuanto a su estructura, ésta se configura en ocho títulos, tres disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una de derogatoria y dos disposiciones finales.

De esta manera, el título 1 hace referencia al objeto, ámbito de aplicación y las finalidades de la Ley mencionadas, mediante las cuales se transponen al ordenamiento catalán los objetivos del Protocolo relativo a la gestión integrada de las zonas costeras del Mediterráneo.

El título 2 regula los instrumentos de ordenación y gestión del litoral, articulados mediante el Plan de ordenación del litoral (POL) y los planes de uso del litoral y las playas (PULP). También establecen las Directrices para los instrumentos de ordenación y gestión del litoral.

En cuanto al POL, se define como el instrumento básico de ordenación y gestión integrada del ámbito terrestre y marino del litoral catalán. También contempla que la ordenación delos usos del suelo tiene la naturaleza jurídica propia de los planes directores urbanísticos, con alguna particularidad. En cuanto a su contenido, cabe destacar:

El diagnóstico y la caracterización del estado del litoral con indicación de la tipología de costa, la climatología, los espacios protegidos y la determinación de su regresión o acreción.
• La indicación gráfica de la línea de deslinde del dominio público marítimo-terrestre y de las servidumbres de protección y tránsito y la delimitación de la zona de influencia.
• La clasificación y categorización de los tramos de playas, de acuerdo con los criterios fijados por el artículo 19, la determinación de los umbrales de su capacidad de carga y la definición de los límites máximos de sus empleos.
• La localización de las infraestructuras e instalaciones existentes tales como paseos marítimos, caminos de ronda, piscifactorías, arrecifes artificiales, vertidos de aguas residuales y pluviales en el mar.
• La localización de, como mínimo, los principales accesos al mar y de las correspondientes zonas de aparcamiento.
• La identificación de las playas donde hay peligro de desprendimientos y caídas de piedras y otros materiales desde los taludes adyacentes.
• Los criterios territorializados para atender las demandas de autorizaciones y de los servicios de temporada de las playas en dominio público marítimo-terrestre.
• Los criterios territorializados para resolver las demandas para el otorgamiento, la renovación, la prórroga, modificación y extinción de concesiones así como los criterios de graduación de los plazos máximos de otorgamiento y prórroga de las mismas.
• El establecimiento de medidas normativas o de actuación necesarias para preservar la integridad de la geomorfología y los ecosistemas y paisajes costeros y el establecimiento de la regulación de las fachadas costeras en el ámbito territorial del plan, referidas entre otros, a la preservación de visuales y puntos de interés de conformidad con los catálogos de paisaje y los planes territoriales que les sean de aplicación.
• La incorporación de las medidas de adaptación de la costa a los efectos del cambio climático de acuerdo con las estrategias que se establezcan.
• El establecimiento de los criterios para determinar las prioridades de inversión en el ámbito territorial del plan.

El POL puede establecer las regulaciones y las limitaciones necesarias para lograr la conservación adecuada del litoral de acuerdo con las finalidades y directrices que esta Ley determina, y establecer el régimen transitorio de las autorizaciones y concesiones otorgadas con anterioridad a su entrada en vigor que se opongan a sus disposiciones e impedir o limitar sus prórrogas.Se prevé su redacción en el plazo de dos años a contar de la entrada en vigor de esta Ley. Tiene una vigencia indefinida.

Por otro lado, el PULP se define como un instrumento para ordenar, en el ámbito municipal, los servicios de temporada y determinadas actividades que se planifique situar a lo largo del año en el dominio público marítimo-terrestre y en los terrenos de titularidad pública que incluya situados en su zona de servidumbre de protección. Los planos de uso del litoral y las playas tienen una vigencia de 4 años.

Respecto al contenido del PULP, cabe destacar:

• La regulación de los servicios de temporada de las playas y de aquellas actividades que el Plan prevé que puedan ser objeto de autorización en el dominio público marítimo-terrestre y, en todo caso, en los terrenos de titularidad pública que incluya situados en su zona de servidumbre de protección, atendiendo a la clasificación de las playas, los umbrales de capacidad de carga y los límites máximos de sus ocupaciones fijadas por el Plan de ordenación de litoral.
• La regulación de la utilización de las playas, los servicios mínimos de vigilancia y salvamento, la seguridad humana en los lugares de baño, la accesibilidad y otras condiciones generales sobre el uso de las playas y sus instalaciones. En las playas en que se determine peligro de desprendimientos desde los taludes adyacentes, habrá que delimitar las zonas de seguridad donde se deberán de adoptar las correspondientes medidas preventivas e informativas del peligro.
• La determinación de las actividades susceptibles de ser autorizadas en la playa por el Ayuntamiento como consecuencia de las fiestas de relevancia local, de acontecimientos deportivos, culturales, de interés general con repercusión turística u otras ocupaciones mediante instalaciones desmontables.
• La concreción de las actividades y las instalaciones que se puedan desarrollar al paseo marítimo.
• El establecimiento de criterios para una integración paisajística adecuada de las instalaciones admitidas y de la obligación de adecuar las actividades propuestas a la normativa de contaminación acústica.
• La obligatoriedad que cualquier autorización que se pueda otorgar y cualquier explotación de servicios de temporada que se pueda adjudicar dispongan de un régimen de responsabilidad que garantice que se podrá hacer frente a los daños que se puedan derivar hasta la retirada completa de las instalaciones.
• El plazo de vigencia de las autorizaciones que se puedan otorgar y de la explotación de los servicios de temporada que se puedan adjudicar, que no puede exceder los cuatro años.
• La determinación de las playas que tienen que disponer de lugares de baño accesibles y el número mínimo de puntos que corresponden a cada una

El título III regula el régimen de intervención administrativa en las zonas de servidumbre. Se destaca el establecimiento de un régimen de declaración responsable ante los ayuntamientos para determinadas obras y usos que no impliquen incremento de superficie ocupada ni de la volumetría existente, ni un cambio del uso autorizado.

El título IV tiene por objeto establecer el régimen de utilización del dominio público marítimo-terrestre. En el Título V se regula el régimen económico financiero del dominio público marítimo-terrestre. Como aspecto más relevante, se prevé la creación de un nuevo canon en favor de la Generalidad para la explotación de actividades que requieran una concesión. Los ingresos derivados de la liquidación de este canon se dispone que queden afectados a la mejora, conservación, recuperación y restauración del dominio público marítimo-terrestre del litoral de Cataluña.

El título VI tiene por objeto articular los instrumentos de participación pública de la Ley. En relación con estos destaca la creación del Consejo Rector del Plan de ordenación del litoral y los consejos rectores de los planes de uso del litoral y las playas que, en el marco de los planes e instrumentos previstos en esta Ley, ejercerán las funciones de participación, consulta y tutela de la gestión, velando por el cumplimiento de la normativa reguladora. Los consejos contarán con representantes de las administraciones públicas competentes y de asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales para favorecer las sinergias entre la iniciativa pública y privada.

El Título VII establece el nuevo marco competencial entre la Generalidad de Cataluña y los ayuntamientos, concreta los órganos competentes en materia de protección de la legalidad y crea la Comisión de Ordenación del Litoral dependiente de la Administración de la Generalidad, con funciones de carácter resolutivo, consultivo e informativo y, a instancias de los ayuntamientos, con funciones interpretativas. Destaca el hecho de que por primera vez una única norma ordena las competencias de la Generalidad de Cataluña en materia de ordenación del litoral. En relación con los ayuntamientos, las nuevas competencias les permite el otorgamiento de diversas autorizaciones en dominio público cuando se hayan previsto en el correspondiente plan de uso del litoral y las playas, y la intervención administrativa de determinadas obras a realizar en las zonas de servidumbre de protección y de tráfico que hasta ahora eran competencia de la Generalidad. Todo ello simplificará los procedimientos acercando nuevamente la decisión al ciudadano.

Finalmente, el título VIII regula la inspección del litoral, sus facultades y funciones, y otorga la condición de autoridad al personal al servicio de las entidades públicas al que se encomienden estas funciones.

Con lo cual, no hay lugar a dudas que Cataluña está redefiniendo su marco jurídico en ámbitos tan cruciales e interdependientes como son la ordenación del territorio y del litoral, el paisaje, el urbanismo, el cambio climático y la calidad ambiental. Esperemos, pues, que este pulso jurídico nos acerque a alcanzar los compromisos de la Nueva Agenda Urbana.

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