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06-08-2026
La responsabilidad ampliada del productor sobre las industrias farmacéutica y cosmética
El 26 de junio de 2026 finalizaba el periodo de consulta pública abierto por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico sobre el futuro anteproyecto de ley para la transposición de la Directiva (UE) 2024/3019, de 27 de noviembre de 2024, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas. Se trata de una directiva que persigue y refuerza el propósito de la antigua norma de 1991 de mejorar el tratamiento de las aguas residuales, dentro de una política firme e imprescindible para mejorar el estado de las masas de agua de la Unión. Entre las medidas que introduce y que deberán transponerse en la nueva ley, sin duda una de las más llamativas y también más polémicas es la de trasladar la figura de la responsabilidad ampliada del productor (RAP) al ámbito de las aguas residuales y apuntar a dos sectores económicos concretos, el farmacéutico y el cosmético, como sectores productivos sobre los que se hace recaer esa responsabilidad.
Conviene recordar que la llamada responsabilidad ampliada del productor, más que una institución jurídica con un régimen y unos perfiles plenamente definidos, expresa sobre todo un determinado enfoque de política medioambiental, por el cual se entiende que los fabricantes de ciertos productos —o, más genéricamente, quienes ponen en el mercado ciertos productos— deben soportar obligaciones relacionadas no tanto con sus productos propiamente dichos, sino con los residuos en que pueden convertirse esos productos cuando los usuarios se deshacen de ellos. Cuáles sean esas obligaciones y por qué medios se imponen forma parte de la configuración jurídica concreta que se dé para cada tipo de producto y residuo.
En España, la figura está ya prevista en la legislación de residuos, encabezada por la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, aunque llevaba ya tiempo presente en nuestro ordenamiento y, de hecho, sigue vigente la reglamentación anterior a la propia ley para varios flujos de residuos. No obstante, la Ley de residuos no es directamente aplicable a las aguas residuales, objeto de la Directiva; por tanto, la futura ley que la transponga deberá ampliar el alcance de la figura más allá de los límites que marca la actual legislación española.
La futura ley que transponga la Directiva deberá ampliar el alcance de la RAP más allá de los límites de la actual legislación española
Lo que dice la Directiva: indicaciones limitadas y controvertidas
Las indicaciones que la Directiva ofrece sobre este punto para su transposición al Derecho interno son muy limitadas y, aun así, controvertidas. Apenas señala que las industrias farmacéutica y cosmética tendrán que hacer pagos destinados a sufragar una buena parte de los costes del tratamiento cuaternario de las aguas —al menos el 80 %, quedando hasta un 20 % a discreción de cada Estado—. Ese tratamiento cuaternario, para la retirada de microcontaminantes, es la gran novedad técnica de la norma: será obligatorio para las instalaciones de tratamiento de 150.000 habitantes-equivalente o más y, con un enfoque de riesgo, para las aglomeraciones de entre 10.000 y 149.999 en zonas sensibles, con horizonte en 2045. La efectividad de su implementación se medirá por la consecución de un porcentaje medio de eliminación del 80 % sobre una lista de sustancias indicadoras.
Las indicaciones que la Directiva ofrece para su transposición al Derecho interno son muy limitadas y, aun así, controvertidas
Los pagos que las industrias farmacéutica y cosmética deban hacer para financiar de manera especial los tratamientos cuaternarios tendrán que canalizarse a través de una organización de nueva creación, a modo de los sistemas colectivos (SCRAP) que existen para los modelos de responsabilidad ampliada en otros flujos de residuos. Esta organización deberá constituirse antes del 31 de diciembre de 2028 y funcionará como recaudador frente a las empresas de esos sectores y como pagador ante las entidades responsables del tratamiento de las aguas. Para cuantificar la contribución de cada empresa, solo se prevé que esta se determine en función de la cantidad y la toxicidad de los productos que comercialice.
La justificación aducida para esta financiación singular radica en que las aguas residuales contienen microcontaminantes que proceden de productos puestos en el mercado por dichas industrias, en parte porque sus usuarios desechan indebidamente esos productos a través del sistema de saneamiento, según puso de manifiesto la propia Comisión en los trabajos preparatorios de la Directiva.
El tratamiento, en cualquiera de sus variantes, normalmente seguirá siendo competencia de la Administración que lo tenga atribuido con arreglo al Derecho interno, tanto si los servicios de saneamiento se ejercen mediante gestión directa —por la propia organización de la entidad titular del servicio— como mediante gestión indirecta, a través de concesionario. Cuestión distinta es la de qué nivel administrativo será el responsable de su implantación, dada la concurrencia de competencias que confluye sobre el saneamiento y la depuración, que constituyen una materia con títulos competenciales compartidos entre el Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales, donde la distinción entre la competencia de depuración y la de ejecución de las obras hidráulicas ha generado, además, pronunciamientos contradictorios entre tribunales.
La concurrencia de competencias sobre saneamiento y depuración añade otra capa de complejidad a la implantación del tratamiento cuaternario
Un trato diferencial: la financiación vía prestaciones patrimoniales no tributarias
Para su financiación, pues, la Administración que resulte competente contará no solo con las tasas y prestaciones patrimoniales no tributarias que se aplican hasta ahora y que recaen sobre los ciudadanos y empresas que generan y vierten esas aguas residuales, sino también con los pagos adicionales que se obligue a hacer a las industrias farmacéutica y cosmética, a través de esa otra especie de prestación patrimonial no tributaria que se les impone bajo la política de la responsabilidad ampliada del productor. De hecho, calificar esos pagos como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias no será un debate menor: determinaría las garantías exigibles —la suficiente configuración mediante norma con rango de ley—, los límites constitucionales y el régimen de control. Los pagos que se exigirían para la financiación parcial del tratamiento cuaternario podrían reunir los rasgos propios de esas prestaciones —ser coactivos y perseguir una finalidad de interés público—, por lo que sería coherente configurarlos como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias. Podría ser otro de los nudos jurídicos de la transposición española de la Directiva.
Que las industrias farmacéutica y cosmética tengan que financiar de manera más intensa el tratamiento de las aguas residuales diferencia a esas industrias del resto de sectores cuyos productos también dan lugar a residuos —sean microcontaminantes o no— que acaban igualmente en las redes de saneamiento y cuyo tratamiento, ya sea cuaternario o previo a este, esas otras industrias no tienen que financiar de manera singular. No en vano, el tratamiento cuaternario no discrimina el origen de lo que elimina, sino que retira de las aguas los microcontaminantes de todo tipo de productos, pero solo dos sectores costean la factura de manera diferenciada.
El tratamiento cuaternario no discrimina el origen de lo que elimina, sino que retira de las aguas los microcontaminantes de todo tipo de productos, pero solo dos sectores costean la factura de manera diferenciada
El cuestionamiento de la industria
Las industrias así señaladas han cuestionado, legítimamente, ese trato diferencial que la Directiva les impone. De momento, ya han emprendido acciones judiciales directamente contra la norma, aunque sus recursos han sido inadmitidos por el Tribunal General de la Unión Europea. No obstante, es probable que la siguiente batalla se libre en las instancias nacionales, con ocasión de la transposición de la Directiva al Derecho interno y de su aplicación.
Los argumentos de fondo se concatenan, al hacer pagar el 80 % del tratamiento solo a dos sectores, sin incorporar otros sectores que podrían ser igualmente fuente de contaminantes que acaban también en las aguas residuales. Las dificultades técnicas que el modelo adoptado por la Directiva traslada a las normas de transposición no son menores, empezando por la trazabilidad de los residuos en las aguas que pueden ser imputados a las industrias seleccionadas: para que la financiación fuese proporcional a la participación real de cada producto en la contaminación, habría que poder atribuir cada sustancia a su fuente, lo cual no parece sencillo.
La imprecisión de los criterios de cálculo será otra de las cuestiones que la normativa de transposición deberá solventar: la Directiva propone el volumen y la toxicidad, pero no concreta cómo medirlos. Todo ello deberá ser precisado y desarrollado en la transposición española de la Directiva, que no podrá quedarse en una mera reproducción de los términos genéricos que emplea la norma, so pena de generar una grave inseguridad jurídica para las empresas afectadas.
La transposición española no podrá quedarse en una mera reproducción de los términos genéricos que emplea la norma, so pena de generar una grave inseguridad jurídica para las empresas afectadas
Queda, pues, en manos de los Estados miembros y de la legislación interna que prepara el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico la determinación de las responsabilidades concretas de los diferentes sujetos implicados en la generación y el tratamiento de estas sustancias, así como las reglas que ayuden a repartir el peso de la financiación entre las empresas de la industria, más allá de que se pondere la peligrosidad de los productos respectivos, algo sobre lo que parece difícil asentar un criterio de comparación consensuado.
La transposición deberá entrar en el detalle de estas cuestiones y hacerlo no solo respetando el mandato de la Directiva, sino también conciliándolo con las reglas y principios propios del Derecho constitucional interno, desde el de igualdad de trato hasta la doctrina que sobre las prestaciones patrimoniales públicas ha venido construyendo el Tribunal Constitucional. El alcance final de muchas de estas cuestiones permanece abierto y deberá seguirse de cerca.
