Las administraciones locales, la pieza que falta en el diseño del SDDR español

Un modelo nórdico para un país de 8.132 municipios

Los sistemas de depósito que funcionan hoy en Europa descansan sobre un supuesto implícito: que cualquier ciudadano tiene, a distancia razonable de su casa, un establecimiento comercial con superficie, personal y almacén suficientes para alojar un punto de devolución y reembolso. En Noruega, Finlandia o Lituania ese supuesto se cumple con naturalidad. En España conviene examinarlo antes de darlo por bueno.

España tiene 8.132 municipios y 4.975 de ellos no alcanzan los 1.000 habitantes. En esas localidades la red comercial se reduce con frecuencia a uno o dos establecimientos de pocos metros cuadrados, con plantilla mínima y sin trastienda utilizable, cuando no a un servicio itinerante que pasa dos veces por semana. Exigirles que alojen y operen un punto de devolución de envases y reembolso automatizado no es realista, y por eso todos los sistemas europeos prevén umbrales de exención por superficie.

La exención resuelve la situación del comerciante, pero deja intacta la del vecino. El depósito no es un impuesto: es un importe que el consumidor adelanta, una fianza, y recupera al devolver el envase, pero sólo lo recupera si la devolución es posible. Donde no lo sea, se convierte de facto en un sobrecoste que pagan quienes viven en los municipios más pequeños. España ya vivió un debate parecido con el cierre de oficinas bancarias en el medio rural, y sabe cómo termina cuando se aborda tarde.

Capilaridad: que el reembolso llegue a donde vive la gente

La respuesta europea habitual no ha sido la intervención pública sino el ajuste del umbral comercial. Letonia obliga a los establecimientos de más de 300 metros cuadrados en zona urbana y de más de 60 en zona rural, con unos 1.400 puntos de devolución, más de mil automatizados y alrededor de cuatrocientos manuales. Lituania extiende la obligación a todas las tiendas del medio rural y combina unas mil máquinas con cerca de mil setecientos puntos manuales. Donde la máquina no es viable se admite la devolución manual, pero el punto de devolución sigue siendo comercial.

Ese esquema descansa sobre una red comercial rural densa, y su punto débil ya se ha manifestado. En Rumanía, de unos setenta y seis mil comerciantes inscritos solo veinticuatro mil recogen de forma efectiva, y hay vecinos que recorren treinta o cuarenta kilómetros hasta el supermercado de la ciudad para devolver sus envases vacíos. Las correcciones han llegado por dos vías reveladoras: unidades móviles con máquinas embarcadas y la posibilidad de que los pequeños comercios se asocien entre sí o con las entidades locales para organizar el punto de devolución. La administración local acaba entrando en el sistema de todos modos, pero tarde y de forma improvisada.

El SDDR español debe garantizar que un vecino de un municipio de 600 habitantes pueda recuperar su depósito con la misma facilidad que quien vive en una capital de provincia.

La alternativa es diseñarlo antes. Ayuntamientos, diputaciones, mancomunidades y consorcios pueden adquirir máquinas de devolución y reembolso (MDR) y ubicarlas en puntos de alta frecuentación vecinal, integrando la retirada del material en rutas que ya recorren esos municipios todas las semanas. Ese detalle es el que hace competitiva la fórmula: el coste marginal de recoger un contenedor más en una ruta existente no tiene nada que ver con el de construir una red logística desde cero. El reembolso digital, de creciente implantación, elimina además la principal objeción, que es el manejo de efectivo.

Hay aquí una cuestión de diseño que conviene poner sobre la mesa cuanto antes. La compensación por manipulación, o “handling fee”, que retribuye al punto de devolución por cada envase gestionado, es lo que permite amortizar la máquina y sufragar su operación. Calculada con criterios uniformes y calibrada sobre volúmenes urbanos, jamás sostendrá un equipo instalado en una localidad de seiscientos habitantes. O se modula en función del volumen y de la función de cohesión territorial que cumple cada punto, o se articula un fondo específico para las zonas de baja densidad, que cubra además la logística inversa del operador o empresa pública que la lleva a cabo, con una compensación logística adicional, “logistics’ fee”, pagada por el administrador del sistema.

El depósito que se queda en la barra: el canal HORECA

La segunda peculiaridad española es de otra naturaleza. El censo de hostelería comercial ronda los 281.500 establecimientos, según el informe UVE Data Market Horeca 2026, y supera los 300.000 si se incorporan colectividades y restauración social. Con independencia del universo que se maneje, la densidad española no tiene equivalente en Europa.

La mecánica del sistema genera aquí una situación específica. El hostelero paga el depósito a su proveedor, pero no lo repercute al cliente, porque el envase no sale del local: se consume allí y allí se queda. Acumula por tanto un derecho de reembolso sobre un volumen elevado y concentrado, y necesita un canal ágil para hacerlo efectivo. Ese canal no puede ser el supermercado del barrio: ni al comercio le conviene que sus máquinas atiendan colas de empleados de bares con cajas o bolsas de envases vacíos, ni al hostelero le resulta operativo devolver unitariamente varios centenares.

Para la hostelería organizada, usuaria intensiva del envase reutilizable, la logística inversa a través del distribuidor resuelve buena parte del problema, pero deja fuera al bar independiente que se abastece en un “cash and carry”, que es la inmensa mayoría del censo. La alternativa, ensayada ya en Portugal, consiste en habilitar puntos de alta capacidad y alimentación a granel en las zonas de mayor concentración hostelera. Son los ayuntamientos, por sí mismos o a través de sus operadores, quienes mejor pueden identificarlos y ponerlos en marcha.

Si no se resuelve en el diseño, el resultado es previsible: el hostelero echará los envases al contenedor amarillo, idealmente, dará el depósito por perdido y lo trasladará al precio. El sistema habrá convertido un incentivo en un impuesto sectorial y habrá renunciado a una fracción del consumo sin la cual el objetivo del 90 % de recogida separada es inalcanzable.

El peso del canal HORECA obliga a diseñar soluciones específicas: si el hostelero no dispone de un canal ágil de devolución, el depósito corre el riesgo de convertirse de facto en un coste sectorial.

La cuestión incómoda: qué le pasa al servicio municipal de recogida

Cualquier propuesta dirigida a una administración local tiene que abordar de frente el asunto que de verdad le preocupa. La entrada en funcionamiento del SDDR detraerá del contenedor amarillo la fracción de mayor valor de mercado: las botellas de PET y los envases metálicos de bebida. Es exactamente el material que sostiene la ecuación económica de la recogida selectiva, porque el resto de lo que llega al contenedor tiene un valor marginal, nulo o negativo.

El efecto no es proporcional, y ahí está la clave. Las rutas, los contenedores y las frecuencias siguen siendo los mismos, de modo que los costes fijos apenas se mueven mientras la densidad de lo recogido cae. Las plantas de clasificación, dimensionadas y calibradas para una composición determinada, verán alterado su flujo de entrada y su rendimiento. El coste unitario por tonelada sube justo cuando bajan los ingresos por venta de materiales.

Sobre el papel, el marco de responsabilidad ampliada del productor, RAP, debería absorber ese impacto: si los sistemas colectivos están obligados a cubrir el coste neto del servicio municipal, y ese coste neto se define como los costes de recogida y gestión menos los ingresos por venta de material, la caída de esos ingresos debería traducirse en una mayor aportación. En la práctica, el resultado dependerá de cómo se formule el cálculo. Si la aportación se vincula a toneladas recogidas, la administración perderá ingresos mientras mantiene su estructura de costes. Y si la revisión se aborda cuando el sistema ya esté en marcha, la negociación llegará tarde y en peor posición.

Lo razonable es anticiparlo. El diseño del SDDR debería incorporar desde ahora una regla explícita de recálculo del coste neto para cuando los envases de bebida salgan del contenedor amarillo, un mecanismo de transición para los contratos e instalaciones dimensionados con otras hipótesis, y el reconocimiento de las administraciones locales como operadoras de puntos de devolución con derecho a la compensación por manipulación. Esto último no es una compensación graciable: es la retribución de un servicio efectivamente prestado.

Una advertencia necesaria a las entidades locales

Conviene decir con claridad algo que en algunos foros se está difuminando. El SDDR es un canal de recogida independiente del servicio municipal. No forma parte de la recogida en contenedor ni a pie de calle, no se financia con las tasas municipales y no es un servicio público de competencia local.

Su financiación descansa en tres fuentes que conviene agrupar en dos categorías. Por un lado, dos fuentes estructurales: las cuotas que abonan los productores de bebidas y la venta a los recicladores del material recogido, que realiza el administrador del sistema. Por otro, una fuente variable: los depósitos no redimidos, es decir, el importe de los envases que el consumidor nunca llega a devolver, que normativamente debe reinvertirse en el sistema. Son elevados en los primeros años y tienden a estabilizarse en torno al 5 o el 10 % una vez alcanzado el objetivo de recogida del 90 %. Conviene medir lo que eso significa: con los 17.000 millones de envases anuales que se estiman para el sistema español y un depósito de diez céntimos, cada punto porcentual de envases no devueltos equivale a unos 17 millones de euros al año, de modo que hablamos de cifras del orden de cien o doscientos millones anuales. Todo ello dentro de un marco sin ánimo de lucro. A priori, las administraciones locales no tienen en ese esquema papel asignado alguno.

De ahí se deduce algo que conviene subrayar. Las campañas de información, sensibilización y concienciación de los consumidores son también coste del sistema y las sufraga el administrador. No son competencia de las entidades locales ni deben salir de un presupuesto público, por mucho que se puedan presentar como una oportunidad de visibilidad institucional.

Lo señalo porque han empezado a circular ofertas de asesoramiento y propuestas dirigidas a ayuntamientos y entidades locales que presuponen un papel que hoy no existe, y que en algún caso apuntan a que la administración anticipe inversiones, habilite espacios o asuma tareas que corresponden al sistema. Ninguna entidad local debería aceptar coste alguno asociado al SDDR sin un contrato previo con el administrador que reconozca el punto de devolución y fije su retribución. Hacerlo de otro modo equivale a trasladar al contribuyente local un coste que la norma atribuye al productor.

Dicho esto, y precisamente por eso, la participación de las entidades locales sólo tiene sentido en los supuestos acotados que se han descrito. Fuera de ellos no hay nada que asumir.

El SDDR detraerá del contenedor amarillo los materiales de mayor valor, mientras buena parte de los costes fijos municipales permanecerán intactos: ese impacto debe anticiparse en el diseño económico del sistema.

Alianzas y contratos: cómo se articula todo esto

Nada de lo anterior funciona sin un armazón contractual, y aquí aparece un problema de escala. Negociar uno a uno con 8.132 ayuntamientos es inviable, y dejar la cuestión a la iniciativa individual de cada corporación garantiza un mapa desigual.

La arquitectura sensata combina tres niveles: un convenio marco negociado por la Federación Española de Municipios y Provincias, FEMP, y en su caso por las federaciones regionales, que fije condiciones homogéneas de reconocimiento, retribución y obligaciones de servicio; una agregación provincial o comarcal a través de diputaciones, consorcios y mancomunidades; y una ejecución material a cargo del operador correspondiente, sea la empresa pública o la concesionaria privada.

Hay además una consecuencia práctica inmediata. La inmensa mayoría de los contratos de recogida vigentes no contempla esta función, porque cuando se redactaron el SDDR no existía. Las nuevas licitaciones deberían incorporarla, siquiera como posibilidad futura.

El momento de plantearlo es ahora

Todo ello queda supeditado a que el sistema eche a andar: a que se designe al administrador o administradores, se defina el modelo de gestión y se establezca el marco que permita a las entidades locales actuar como puntos de devolución autorizados. Nada de eso está cerrado hoy, y por eso conviene plantearlo mientras el modelo se dibuja y no cuando la red ya esté configurada.

El actor natural del punto de devolución seguirá siendo el comercio minorista, y todo lo expuesto aquí se sostiene sólo como complemento suyo. Pero el sistema español se juzgará, entre otras cosas, por si el vecino de un pueblo de seiscientos habitantes recupera su dinero con la misma facilidad que el de una capital de provincia. Esa respuesta no la puede dar el comercio minorista en solitario.