Europa, con su vasta diversidad de paisajes y sistemas hidrológicos, ha sido testigo de un enfoque progresivo y audaz en la gestión del agua, un recurso inestimable y preciado que moldea la historia y el futuro del continente. El agravamiento de los escenarios climáticos en los últimos años, marcados por la escasez de agua y el, cada vez mayor, estrés hídrico de las regiones, ha hecho que las leyes y regulaciones que gobiernan el agua dejen de ser meras formalidades, para convertirse en cimientos cruciales para garantizar un futuro sostenible. En este reportaje, analizamos el entramado legal, y las recientes revisiones en las directivas que rigen las aguas europeas, abordando cuestiones vitales como la calidad del agua, la protección de los recursos y la adaptación al cambio climático. De la mano de los expertos Pascual Fernández, presidente de la Asociación Española de Abastecimientos de Agua y Saneamiento (AEAS); Eduardo Orteu Berrocal, Of counsel del Grupo de Sostenibilidad de Gómez Acebo y Pombo; y Alberto Garrido, director del Observatorio del Agua de la Fundación Botín, profundizamos en el impacto de las nuevas normativas para España y los retos a enfrentar.
El marco jurídico clave para la protección y gestión del agua en la Unión Europa es la Directiva Marco de Agua (DMA). La DMA de la Unión Europea, entraba en vigor en diciembre del año 2000, como respuesta a la necesidad de unificar las actuaciones en materia de agua en la UE, estableciendo un marco legal para proteger y restaurar la calidad del agua y garantizar su uso sostenible, y permitiendo establecer unos objetivos medioambientales homogéneos entre los Estados Miembros para las masas de agua y avanzar juntos en su consecución. Para facilitar el cumplimiento de los plazos de implantación de la DMA, se desarrolló también la Estrategia Común de Implantación, que coordinan las Direcciones Generales del Agua.
Este marco se complementa con otra legislación específica, como las Directivas relativas al tratamiento de aguas residuales urbanas, aguas subterráneas, normas de calidad ambiental, agua potable, aguas de baño, inundaciones o nitratos; así como con la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina (DMEM) y otros acuerdos internacionales. Centramos nuestra atención en las Directivas específicas revisadas más recientemente.
La Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, adoptada en 1991, tiene por objeto la protección del medio ambiente frente a los efectos negativos de los vertidos de aguas residuales urbanas y los vertidos industriales, abordando la contaminación causada por la materia orgánica y los nutrientes. En ella, se establecen unas normas mínimas a escala de la UE, así como calendarios para la recogida, el tratamiento y el vertido de las aguas residuales urbanas, se introducen una serie de controles respecto del vertido de lodos de depuradora y se exige la supresión paulatina de la evacuación al mar de dichos lodos. Establece además una serie de requisitos sobe el tratamiento, seguimiento, notificación y suministro de información.
"Una de las novedades más relevantes de la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas es el objetivo de neutralidad energética, que implica no solo que las EDAR produzcan más energía de la que consumen, sino que además lo hagan a través de energías renovables", destaca Pascual Fernández, presidente de AEAS.
Revisiones recientes de la Directiva
La Directiva 91/271 ha permitido, durante sus más de 30 años de vigencia, que el 98% de las aguas residuales de la UE se recojan adecuadamente y que el 92% reciban el tratamiento adecuado; no obstante existen diferencias significativas entre Estados miembros que experimentan cierto retraso al respecto. El por qué conviene revisar la veterana Directiva radica en la necesidad de alinearla con los actuales objetivos de protección ambiental de la UE, no solo los relativos a la protección del agua, en particular los de Directiva marco del Agua, sino también con otros objetivos ambientales transversales como los de la lucha contra el cambio climático y la transición hacia una economía neutra climáticamente, los objetivos para la promoción de la economía circular o los relativos a la protección de la biodiversidad, explica Eduardo Orteu Berrocal, Of counsel del Grupo de Sostenibilidad de Gómez Acebo y Pombo.
Por este motivo, el 26 de octubre de 2022, la Comisión Europea propuso una versión refundida de la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas para abordar la contaminación no cubierta por las normas vigentes y adaptar la Directiva a los objetivos de neutralidad climática y circularidad del Pacto Verde Europeo. Un año más tarde, el 20 de septiembre de 2023, el Parlamento Europeo adoptaba su posición al respecto en un informe aprobado por la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria. Por último y más reciente, el pasado 20 de octubre de 2023, bajo la presidencia española de la UE, el Consejo Europeo llegó a un acuerdo, orientación general, sobre la propuesta para revisar la normativa. Actualmente, se encuentra en fase de negociación para llegar a la propuesta final de ley.
Tomando como referencia este último documento de posición común, profundizamos en los objetivos de la nueva Directiva revisada sobre Aguas Residuales, que Orteu Berrocal resume en tres. En primera instancia, la Directiva pretende reducir la contaminación de las aguas residuales, incluyendo en su ámbito de aplicación aguas o contaminantes no cubiertos por la Directiva, imponiendo requisitos más estrictos para la eliminación de contaminantes ya incluidos o el tratamiento más exigente de los vertidos industriales. También, alinear la revisión con otros objetivos de la Unión Europea en materia de energía, cambio climático y medio ambiente y salud pública, en particular, con el Pacto Verde de la UE. Por último, obligar a los Estados miembros a instaurar un nuevo sistema de gobernanza que, por una parte, mejore el funcionamiento del ciclo urbano del agua, la gestión del riesgo, la transparencia entre los operadores y el público y el control y el seguimiento y que, por otra, asegure la financiación suficiente y adecuada.
La propuesta incorpora cambios muy significativos respecto de la regulación vigente. En lo que se refiere a las obligaciones en materia de tratamiento, el experto destaca que la propuesta de Directiva pasa a abarcar las aglomeraciones urbanas de menos de 2000 y más de 1250 habitantes equivalentes; obliga a los Estados a incluir la gestión de las aguas pluviales mediante planes integrados de gestión de las aguas residuales urbanas en las grandes ciudades; incrementa el control de los sistemas individuales, aumenta los valores límites de emisión de nitrógeno y fósforo y se establecen nuevos valores límite para los contaminantes que requieran control adicional (terciario).
Otra novedad de la Directiva, de gran relevancia para el sector de las aguas residuales, es el objetivo de neutralidad energética, que implica no solo que las EDAR produzcan más energía de la que consumen, sino que además lo hagan a través de energías renovables, explica Pascual Fernández, presidente de AEAS. También se pretende conseguir que las EDAR se conviertan en biofactorías, dejando de ser únicamente plantas de tratamiento de aguas residuales, para convertirse en plantas donde se produzca agua reciclada, para otros usos como el riego agrícola o la industria. Todo esto conecta con el objetivo de la nueva directiva de impulsar la economía circular, a través de la reutilización de aguas, añade.
Por otro lado, se incorpora un régimen de responsabilidad ampliada del productor para la industria farmacéutica y de cosméticos de modo que asuma el coste de eliminar los residuos de estos productos mediante tratamiento cuaternarios, menciona Orteu Berrocal. Destaca por último un aspecto de la propuesta, referido a las obligaciones impuestas en materia de control y reporte, regulándose las actuaciones que debe realizar cada Administración para evaluar riesgos, informar sobre los controles de calidad y cumplimiento de objetivos, información que debe ponerse a disposición del público, etc.
Con la mirada puesta en España, aunque la predisposición al cambio es buena, la aplicación de la futura Directiva supondrá un gran reto tanto en términos económicos, como tecnológicos, regulatorios y de gobernanza, coinciden ambos expertos. Nuestro punto de partida no es el más favorable por los problemas endémicos a los que hace frente el ciclo urbano del agua en España, el envejecimiento de nuestras infraestructuras de saneamiento y depuración o las debilidades de nuestro sistema regulatorio, reflexiona.
Por su parte, Pascual Fernández visualiza como principal obstáculo la dificultad para el cumplimiento de los plazos que se propongan, debido a la complejidad que supone adaptar las infraestructuras existentes a los nuevos tratamientos y tecnologías. El experto opina que la UE ha de considerar las capacidades reales de cada región para delimitar las metas a alcanzar. Por último, ambos reseñan la falta de financiación como uno de los más grandes desafíos, dada la insuficiencia de nuestro sistema tarifario y el déficit de inversión existente.
"Nuestro punto de partida no es el más favorable por los problemas endémicos a los que hace frente el ciclo urbano del agua en España, el envejecimiento de nuestras infraestructuras o las debilidades de nuestro sistema regulatorio", afirma Eduardo Orteu Berrocal, Of counsel del Grupo de Sostenibilidad de Gómez Acebo y Pombo.
La Directiva para la protección de aguas subterráneas contra la contaminación y el deterioro establece criterios específicos para evaluar el buen estado químico de las aguas, la detección de tendencias al alza significativas o sostenidas y la definición del punto de partida de inversión de estas. Los Estados miembros establecen los límites aplicados a los contaminantes, salvo en el caso de los nitratos y los plaguicidas, cuyos límites se fijan mediante otra legislación específica de la Unión.
Por su parte, la Directiva sobre normas de calidad ambiental establece límites máximos para 33 sustancias prioritarias y 8 contaminantes en las aguas superficiales de la Unión Europea. En 2013, se añadieron 12 sustancias y se introdujo la obligación de que la Comisión creara una lista adicional de sustancias para futuras revisiones. La propuesta de octubre de 2022 de la Comisión propone agregar 23 sustancias a la lista de sustancias prioritarias para aguas superficiales, incluyendo plaguicidas como el glifosato, ciertos medicamentos, bisfenol A y un grupo de 24 sustancias PFAS.
En 2013, se añadieron doce nuevas sustancias a la lista y se introdujo la obligación de que la Comisión creara una lista complementaria de sustancias objeto de control en todos los Estados miembros, a fin de servir como base para futuras revisiones.
Revisiones recientes de la Directiva
En octubre de 2022, la Comisión presentó una propuesta para modificar el marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas y las Directivas relativas a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación y el deterioro y a las normas de calidad ambiental en el ámbito de la política de aguas. Posteriormente, la Comisión de Medio Ambiente del Parlamento adoptó su posición en junio de 2023. Una vez que el Consejo Europeo haya adoptado su posición, las conversaciones con los gobiernos nacionales sobre la forma final de la ley podrán comenzar.
Las medidas más significativas de la revisión comprenden: ampliar la “lista de vigilancia” de contaminantes para mantenerse actualizados con la evidencia científica y sustancias químicas emergentes, así como agregar sustancias tan pronto como haya métodos adecuados para monitorearlas, incluyendo los microplásticos.
Para proteger las aguas subterráneas, se exige que los valores umbral sean diez veces más bajos que para las superficiales; que se incluyan en la lista un subconjunto de sustancias específicas perfluoroalquilo y polifluoroalquilo y que se establezcan normas más estrictas para sustancias como el glifosato, el bisfenol, la atrazina, los productos farmacéuticos y los pesticidas.
Por último, la propuesta insta a los productores de productos con sustancias contaminantes a contribuir a los costos de monitoreo en lugar de que sean sufragados exclusivamente por los estados miembros y se sugiere la creación de un mecanismo de responsabilidad ampliada del productor.
Las nuevas propuestas ofrecerán beneficios significativos tanto para los ciudadanos como para el sector del agua. Para los ciudadanos, estas normas mejorarán la protección de la salud humana al reducir la exposición a contaminantes y disminuir la resistencia a los antimicrobianos. Además, harán que la financiación del tratamiento del agua sea más equitativa, siguiendo el principio de “quien contamina paga”. Para el sector del agua, la revisión asegurará que el agua cruda que requiere tratamiento experimente una reducción en la necesidad de tratamientos, lo que mantendrá bajos los costos asociados. Sin embargo, España enfrenta varios desafíos en la implementación de esta regulación, que van desde la inversión en infraestructura y tecnología hasta la coordinación, la concienciación pública y la adaptación al cambio climático.
La Directiva para preservar la calidad del agua potable a largo plazo y proteger a los consumidores de riesgos potenciales databa originalmente de 1998. Si bien es cierto que, en la actualidad, un alto porcentaje de ciudadanos europeos ya tiene acceso inmediato a agua potable limpia y segura a un precio asequible, aún quedan algunas regiones que enfrentan ciertos desafíos relacionados con el acceso a agua potable, agravados por el aumento de la escasez de agua y la aparición de nuevas sustancias contaminantes que amenazan a la salud humana.
Para abordar estos desafíos, la Comisión Europea formulaba en 2018 una propuesta de actualización, en respuesta a la Iniciativa Ciudadana Europea “Right2Water”, que reunió 1,6 millones de firmas en apoyo de la mejora del acceso al agua potable para todos los europeos. Las nuevas reglas actualizaban las normas de seguridad y mejora el acceso al agua potable segura, siguiendo las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud.
La propuesta de la CE fue adoptada por los legisladores en 2020 como la Directiva de agua potable refundida, entrando en vigor el 12 de enero de 2021. Los Estados miembros debían transponerla a su legislación nacional y cumplir con sus disposiciones antes del 12 de enero de 2023.
El éxito de implementación de las medidas propuestas por la Directiva revisada sobre agua potable requerirá de una estrecha colaboración entre autoridades sanitarias y de gestión del agua y una comunicación efectiva y constante con los ciudadanos, destaca Alberto Garrido, director del Observatorio del Agua de la Fundación Botín.
La Directiva revisada sobre agua potable incluye estándares de calidad actualizados e introduce una metodología para identificar y gestionar los riesgos de calidad en toda la cadena de suministro de agua. Además, establece una lista de vigilancia de sustancias emergentes e incluye disposiciones de conformidad para los productos que se utilizarán en contacto con el agua potable. Aborda también las fugas de agua, especialmente durante la distribución, responsable del 23% de las pérdidas de agua tratada.
Obliga también a los Estados miembros a mejorar y mantener el acceso al agua potable para todos, y en particular para los grupos vulnerables y marginados, y requiere que estos proporcionen información regular a los consumidores y presenten informes a la Comisión cada tres años sobre la calidad del agua potable.
Sobre del caso de España, Alberto Garrido, director del Observatorio del Agua de la Fundación Botín, opina que la implementación de estas medidas requerirá de importantes esfuerzos que comprenden una mayor vigilancia de las fuentes de agua y la mejora de la información pública sobre la calidad del agua potable para revertir la desconfianza de los consumidores sobre el agua del grifo, entre otros. Pero sobre todo, destaca la necesidad una mayor colaboración entre autoridades sanitarias y de gestión del agua, que habrán de cooperar más estrechamente de lo que han hecho hasta ahora. No obstante, el experto expresa su convencimiento en que nuestro país tiene plena capacidad para afrontar estos retos y resalta la digitalización como herramienta clave que revolucionará el sector del agua.
El futuro está en potenciar la resiliencia, la adaptación al cambio climático y la mejora del estado ecológico de nuestras aguas; y el éxito para la implementación de las normativas radica en una adecuada preparación de los profesionales de las administraciones, un período de adaptación suficiente, y una comunicación efectiva y constante con el ciudadano sobre las medidas adoptadas, los logros alcanzados y los beneficios que conllevan, concluye Garrido.
Entrevista a Pascual Fernández, presidente de la Asociación Española de Abastecimientos de Aguas y Saneamiento
¿Cuáles son las principales preocupaciones y desafíos a los que se enfrenta nuestro país con respecto a la Directiva revisada sobre Aguas Residuales?
La definición de una propuesta final para esta Directiva aún se encuentra en proceso, lo que hace que sea complicado prever su impacto de manera precisa. ahora comienza el proceso de trílogos por el que las tres partes - Comisión Europea, Parlamento Europeo y Consejo Europeo - acordarán cuáles son los plazos definitivos para el cumplimiento de las propuestas o los límites de emisión fijados, entre otros aspectos.
La principal inquietud para nuestro país es, precisamente, la dificultad para cumplir con los plazos que se propongan. En ocasiones, la Unión Europea busca avanzar rápidamente o establece objetivos muy ambiciosos. Esto, en cierta medida, es positivo ya que motiva a los Estados miembros a tomar acción, pero también debe ser realista y considerar las capacidades reales para delimitar las metas a alcanzar.
En primer lugar, es esencial que la nueva Directiva reconozca la diversidad de situaciones entre países, ya que no todos parten del mismo punto ni tienen el mismo número de municipios. En el caso de España, contamos con 8.131 municipios, distribuidos en un extenso territorio, lo que agrega complejidad y puede ralentizar nuestros procesos.
Además, la nueva Directiva prioriza la necesidad de modernización. Deberemos incorporar nuevos procesos y tecnologías para ser capaces de lograr los objetivos marcados. Esto conlleva ampliar un número considerable de plantas de depuración en nuestro país, algo que puede resultar complicado en ciertos casos.
Las depuradoras españolas se ubican en puntos estratégicos. La ampliación de estas instalaciones no será un problema en aquellas áreas con espacio suficiente alrededor. Sin embargo, pero de no ser así, se plantean desafíos considerables. Es tratado de una EDAR a otro lugar implica una gran complejidad ya que requiere tener que cambiar numerosas infraestructuras subterráneas por las cuales discurran todas las aguas por gravedad. Además, suele dar lugar a discusiones y controversias en entornos urbanos ya que, en España, desafortunadamente, nadie quiere tener una planta de depuración cerca. Se trata infraestructuras de gran envergadura, que requieren de inversiones muy cuantiosas y un tiempo considerable para su construcción. Todas estas complejidades nos llevan a preocuparnos por los plazos de cumplimiento, no por falta de interés, sino por la necesidad de contar con un período de tiempo razonable para llevar a cabo estos procesos.
El segundo obstáculo significativo para España es la financiación. La mayor parte de los países europeos, particularmente los nórdicos, han resuelto eficazmente este problema al contar con tarifas que les permiten poder financiar las renovaciones de sus infraestructuras con cierta comodidad. Lamentablemente en nuestro país, la tarifa del agua es bastante reducida si realizamos una comparación internacional.
Esta situación lleva a que las grandes inversiones en infraestructuras de este tipo recaigan sobre el Ministerio para la Transición Ecológica o las Comunidades Autónomas, cuando realmente se trata de una competencia municipal. Los municipios españoles deberían ser capaces de financiar estas mejoras, pero la tarifa actual no lo permite. Por tanto, resulta evidente la urgencia por resolver este contrasentido, necesitamos una legislación que facilite la inversión, y que impulse la renovación de las infraestructuras y la innovación tecnológica del sector.
¿Qué tenemos a nuestro favor? ¿Cuáles son las palancas que impulsarán el cumplimiento de la normativa?
En primer lugar, el compromiso. Las empresas operadoras del agua tenemos una gran predisposición al cambio. Nadie es más ambicioso que nosotros en el objetivo de proporcionar a nuestros clientes, los consumidores, el agua de mejor calidad y conseguir que todas nuestras actividades tengan el menor impacto sobre el medio ambiente y la salud humana.
Nuestro primer objetivo, en línea con la nueva Directiva, es conseguir la neutralidad energética de nuestras instalaciones. A diferencia de otros sectores, cuya capacidad puede ser más limitada, el sector del agua posee un gran potencial para convertirse en un gran aliado del medio ambiente. En la actualidad, ya contamos con muchas depuradoras en España que generan más energía de que la consumen. El siguiente paso es lograr lo mismo en plantas medianas y pequeñas.
La palanca u oportunidad más destacada para el futuro del agua es, sin duda, la tecnología. En España contamos con un fuerte brazo tecnológico, tenemos empresas del sector del agua que son altamente competitivas y están construyendo las plantas de depuración, potabilización y desalinización más grandes y avanzadas del mundo. Es fundamental que aprovechemos esta oportunidad.
¿Cómo se vislumbra el futuro y cuál es la implicación de las autoridades europeas y nacionales?
Es difícil augurar el futuro, teniendo en cuenta que el panorama climático que se presenta, que tiende a ser cada vez más negativo. El cambio climático está alterando significativamente la situación hídrica de todos los países del mundo, no solo de España. En respuesta a esta situación, cabe destacar la implicación de la Unión Europea en este sentido, que está llevando a cabo planteamientos muy relevantes para que el agua se convierta en una política de primera división dentro de los objetivos europeos. También en España podemos observar que los programas políticos cuentan ya con iniciativas que persiguen fijar una estrategia a nivel nacional.
El agua es una preocupación compartida por todos y la necesidad de hacer una gestión sostenible de la misma es innegable. Por tanto, debemos enfocarnos en la planificación, la identificación de desafíos y la elaboración de una estrategia conjunta para abordarlos, alejada de cualquier discusión política.
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