Autorizar lo que aún no existe

El tiempo se agota. Noviembre de 2026 es la fecha en que España, oficialmente, debe tener operativo su Sistema de Depósito, Devolución y Reembolso —el SDDR—, y el proceso de autorización de su futuro operador lleva meses sin avanzar de forma visible. Hay quienes ven en esa parálisis una maniobra política. Hay quienes la atribuyen a desidia burocrática. Ambas lecturas son más reconfortantes que la verdadera, porque la verdadera obliga a señalar responsabilidades más difusas y, por eso mismo, más difíciles de exigir.

Para entender qué está pasando realmente hay que empezar por el principio, que no es donde suele empezarse. La Ley 7/2022 y el Real Decreto 1055/2022 no fijaron una fecha de arranque del SDDR. Lo que establecieron fue un mecanismo condicional: si en 2023 la tasa de recogida separada de envases de plástico de un solo uso no alcanzaba el 70%, el sistema de depósito debía implantarse en un plazo de dos años desde que se constatara ese incumplimiento. A finales de 2024, el Ministerio de transición ecológica -MITECO- publicó la auditoría realizada: la tasa, según aquella, había sido del 41,3%. De las 214.039 toneladas de envases PET puestas en el mercado ese año, solo se recuperaron 88.499. El mecanismo se activó, y noviembre de 2026 quedó fijado como horizonte legal.

Noviembre de 2026 es la fecha en que España, oficialmente, debe tener operativo su Sistema de Depósito, Devolución y Reembolso —el SDDR—, y el proceso de autorización de su futuro operador lleva meses sin avanzar de forma visible.

La escala del sistema que hay que construir, y autorizar, es la que corresponde a un país de casi 49 millones de habitantes, a los que se suman el equivalente a otros dos millones más si se traduce en términos de consumo de envases el impacto de los 95 millones de turistas que visitan España cada año. No existe en la historia de la gestión de residuos española ningún precedente de un sistema de esta naturaleza, complejidad y cobertura territorial.

Una sola administración, una decisión para toda España

La normativa diseñó un proceso de autorización con una singularidad que conviene entender bien antes de emitir juicios sobre quién bloquea qué. Los cuatro candidatos que se presentaron para operar el sistema —Ecoembes, Asociación SDDR España, Procircular y CorePET— tienen todos su sede social en Madrid. La ley establece que es la comunidad autónoma en cuyo territorio resida el candidato quien instruye el expediente. La Comunidad de Madrid analiza las solicitudes, eleva su valoración a la Comisión Nacional de Coordinación en materia de residuos —el órgano de coordinación entre Estado y autonomías—, recibe el informe de ese organismo y es quien, en última instancia, otorga o deniega la autorización.

Esto significa que una sola administración autonómica tiene que evaluar cuatro propuestas de una complejidad sin precedentes para decidir quién gestionará el SDDR de todo el Estado. Es una carga institucional enorme, y tiene sentido preguntarse si el diseño normativo la calibró adecuadamente. Pero hay algo más: para evaluar con rigor esas propuestas, la Comunidad de Madrid necesita un marco técnico compartido con el que contrastar lo que recibe, y ese marco no existe porque nadie se ha sentado todavía a construirlo.

La propia aritmética de los plazos que diseñó la normativa merece ser leída con atención, porque su resultado es revelador. Los candidatos dispusieron de seis meses para preparar y presentar sus solicitudes. La administración evaluadora disponía de otros seis para resolverlas, prorrogables por seis meses adicionales. Estamos hablando, en el mejor escenario sin prórroga, de doce meses de tramitación; en el peor, de año y medio. Lo que eso deja al futuro operador autorizado para construir e implantar el sistema antes de noviembre de 2026 es, en el caso más favorable, apenas seis meses. Seis meses para desplegar una red de retorno en un país con casi 25.000 establecimientos del sector de alimentación y bebidas y uno de los sectores de hostelería, restauración y catering más grandes de Europa; para negociar y formalizar contratos con productores, distribuidores y gestores de residuos; para adquirir, instalar y homologar las máquinas de devolución y reembolso; para establecer toda una red de centros de conteo, de plantas de tratamiento, desarrollar los sistemas de información que rastrearán cada envase; y para formar e informar a todos los actores de la cadena. Cualquier análisis honesto de lo que requiere poner en pie un sistema de esta envergadura en un país de esta complejidad geográfica, comercial y logística sitúa el plazo mínimo razonable en no menos de dos años desde la autorización. La secuencia de plazos que la normativa estableció no dejaba margen real para cumplir el calendario, incluso en condiciones de tramitación perfecta. Si en mayo de 2026 el expediente sigue sin resolverse, los escenarios posibles van desde interpretaciones jurídicas creativas hasta el archivo de las solicitudes y el reinicio del proceso desde cero.

Cualquier análisis honesto de lo que requiere poner en pie un sistema de esta envergadura en un país de esta complejidad geográfica, comercial y logística sitúa el plazo mínimo razonable en no menos de dos años desde la autorización.

El Anexo XIII: un mapa para un territorio que aún no existe

El corazón técnico del problema está en el Anexo XIII de la Ley 7/2022, que establece el contenido mínimo que debe incluir cualquier solicitud de autorización de un sistema colectivo de responsabilidad ampliada -SCRAP-. Es un catálogo de requisitos ambicioso y técnicamente riguroso, concebido razonablemente para asegurar que el sistema que se autoriza es viable. El problema es que su cumplimiento genuino presupone información que, en el caso del SDDR español, sencillamente no existe todavía en muchos de sus aspectos esenciales.

El Anexo exige describir la red de puntos de recogida e identificar a los gestores que llevarán a cabo las operaciones. Exige un modelo financiero detallado, con cuotas por material, metodología de cálculo y condiciones de revisión. Exige una previsión de cantidades anuales de residuos a gestionar, en kilogramos y en unidades. Exige porcentajes de reciclado con plazos y mecanismos de seguimiento y verificación. Es, en conjunto, la descripción de un sistema en pleno funcionamiento. Y quien solicita la autorización está pidiendo permiso precisamente para construirlo.

La ley española fija un importe mínimo de depósito de 0,10 euros por envase, lo que proporciona una base de partida. Pero el importe definitivo, así como la compensación que recibirán los distribuidores por cada envase gestionado como punto de retorno —la llamada compensación por manipulación o handling fee en la terminología europea—, deberán ser acordados por el propio operador en coordinación con los productores, los distribuidores y los demás actores del sistema. Eso significa que los candidatos han tenido que construir sus propuestas sobre supuestos que ellos mismos no pueden aún verificar ni garantizar. Y la Comunidad de Madrid tiene que evaluar esos modelos sin una referencia objetiva con la que contrastarlos.

Hay más cuestiones sin resolver que dificultan la tarea. La arquitectura del sistema de información que deberá rastrear cada envase desde su puesta en el mercado hasta su retorno y tratamiento final no está definida. Los criterios de interoperabilidad entre los distintos puntos de retorno tampoco. La articulación con los sistemas municipales de recogida, y la compensación a los entes locales por los flujos que el SDDR derivará del contenedor amarillo, permanece abierta. Cada una de estas incógnitas es un espacio en blanco en las solicitudes presentadas, y cada espacio en blanco es un argumento legítimo para que la administración evaluadora solicite más información antes de resolver.

No es un problema de mala fe de ninguna de las partes. Es un problema de secuencia y de diálogo: muchas de estas cuestiones solo pueden resolverse en una conversación franca y técnica entre administraciones y actores del sistema.

No es un problema de mala fe de ninguna de las partes. Es un problema de secuencia y de diálogo: muchas de estas cuestiones solo pueden resolverse en una conversación franca y técnica entre administraciones y actores del sistema, y esa conversación no ha tenido lugar con la profundidad que el proceso requiere.

Lo que Portugal tardó y cuándo empezó

La experiencia portuguesa ilustra con claridad lo que significa abordar este tipo de proceso con el tiempo y la secuencia adecuados. El sistema de depósito portugués, que arrancó el pasado 10 de abril de 2026 bajo la marca Volta, es el más reciente de Europa y también el más comparable al español por razones geográficas, culturales y de estructura de mercado. Portugal aprobó su marco legislativo habilitante en 2018. España aprobó el equivalente en 2022. Cuatro años de diferencia en el punto de partida que se traducen hoy, sin ambigüedad posible, en que uno de los dos países tiene su sistema funcionando y el otro todavía debate quién debe autorizar a quién.

La lección portuguesa no reside en los detalles de su modelo financiero ni en los importes concretos que fijó para el depósito o la compensación por manipulación, cada país calibra esos parámetros según sus propias condiciones de mercado. La lección está en el tiempo y en la forma: Portugal se tomó ocho años para diseñar, debatir, acordar y construir su sistema antes de ponerlo en marcha. No porque fuera lento, sino porque entendió desde el principio que un sistema de estas características no se improvisa. Cada uno de esos años sirvió para que las administraciones, los productores, los distribuidores y los gestores de residuos se sentaran a resolver, uno a uno, los problemas que en España siguen sin respuesta.

Lo que Europa lleva décadas aprendiendo

La experiencia acumulada en el continente sobre sistemas de depósito ofrece enseñanzas que merece la pena no ignorar. La primera es que, en torno al 90% de los casos, estos sistemas operan con un único operador. No es una imposición ideológica ni un capricho regulatorio: es la consecuencia natural de las economías de escala que exige una logística inversa de alcance nacional. Gestionar la recogida, el transporte, la clasificación y la liquidación del depósito de cientos de millones de envases al año requiere una infraestructura integrada que se vuelve más eficiente, y más barata para el conjunto del sistema, cuanto menos fragmentada está.

Hay quienes defienden la conveniencia de contar con varios operadores como garantía de competencia. Es un argumento que merece ser tomado en serio, pero también matizado con rigor. La competencia en un sistema de depósito no reside, ni puede residir eficazmente, en la multiplicación de entidades gestoras del sistema. Reside en los mercados que se despliegan a su alrededor: los proveedores de máquinas de devolución y reembolso, los operadores de logística inversa, las empresas de gestión de residuos y reciclado, los desarrolladores de sistemas de información e identificación de envases. Ahí es donde la competencia genera valor real, impulsa la innovación y garantiza los mayores niveles de prestación. Fragmentar la gestión del sistema en sí mismo no produce esos beneficios; produce, en cambio, duplicidades de infraestructura, complejidad logística y, en última instancia, un sistema más costoso para los productores que lo financian y para los consumidores que lo usan.

La segunda enseñanza europea tiene que ver con la gobernanza del operador. En los sistemas de referencia, los productores, quienes asumen el coste total del sistema a través de sus cuotas de productor, tienen el control mayoritario de la entidad operadora. Es lógico: quien paga, decide. Pero los distribuidores, actores imprescindibles en la red de puntos de retorno y en la logística inversa, tienen también representación en los órganos de gobierno. En algunos modelos participan, además, de forma consultiva, asociaciones de consumidores y otros actores relevantes del sistema.

Esta arquitectura plural es la que recoge el nuevo Reglamento europeo de envases y residuos de envases —el PPWR, Reglamento 2025/40—, que entra en vigor de forma obligatoria en agosto de este mismo año. El texto europeo reconoce que en la gobernanza de los sistemas de depósito deben poder participar no sólo los productores, sino también los distribuidores y otros agentes del sistema. La legislación española de 2022, en cambio, habla exclusivamente de los productores como propietarios y gobernantes del operador. Es una asimetría que deberá resolverse antes de que cualquier solicitud de autorización pueda considerarse completa. Y es una razón adicional, técnica y legítima, por la que el proceso no puede despacharse como un simple trámite administrativo.

Lo que urge: diálogo antes que presión

El debate público sobre el SDDR tiende a simplificarse en una pregunta de voluntades: ¿quién quiere que funcione y quién no? Es una pregunta legítima, pero insuficiente e irreal. La pregunta más útil en este momento es otra: ¿qué falta para que el proceso pueda avanzar con los pies en el suelo?

Lo que falta, en primer lugar, es un diálogo claro, franco y estrecho entre las administraciones implicadas para acordar criterios comunes de evaluación de las candidaturas en curso. La Comunidad de Madrid no puede ni debe evaluar en solitario cuatro propuestas de alcance nacional sin un marco técnico de referencia construido junto con el Ministerio y la Comisión de Coordinación en materia de residuos. Ese marco no existe. Construirlo no requiere meses: requiere voluntad de sentarse y trabajar.

Lo que falta, en primer lugar, es un diálogo claro, franco y estrecho entre las administraciones implicadas para acordar criterios comunes de evaluación de las candidaturas en curso.

Lo que falta, en segundo lugar, es que los productores, los grandes ausentes del debate público, pese a ser quienes asumirán el coste de puesta en marcha y operación del sistema, tomen la iniciativa de definir cómo quieren que se gobierne el SDDR. Son ellos quienes mejor entienden las implicaciones financieras del modelo, quienes tienen la mayor capacidad técnica para diseñar un sistema eficiente y quienes, en última instancia, legitiman con su participación cualquier decisión que se tome. Su voz activa en este proceso es una condición necesaria, no un añadido bienvenido.

Lo que falta, en segundo lugar, es que los productores, los grandes ausentes del debate público, pese a ser quienes asumirán el coste de puesta en marcha y operación del sistema, tomen la iniciativa de definir cómo quieren que se gobierne el SDDR.

Lo que falta, en tercer lugar, es honestidad sobre los plazos. Salvo alguna excepción, ningún país europeo que tiene hoy un sistema de depósito funcionando lo puso en marcha en menos de dos años desde su legislación habilitante. Lo que los diferencia de los que fracasaron no fue la velocidad, sino la calidad del trabajo previo. Asumir que noviembre de 2026 es un horizonte que la lógica del proceso ha superado no es rendirse; es la condición para poder planificar con rigor lo que viene después.

Lo que falta, en tercer lugar, es honestidad sobre los plazos. Salvo alguna excepción, ningún país europeo que tiene hoy un sistema de depósito funcionando lo puso en marcha en menos de dos años desde su legislación habilitante.

España tiene un sistema de depósito pendiente desde hace demasiado tiempo. Cada año sin él son decenas de millones de envases que no se recogen, no se reciclan y no se convierten en materia prima secundaria de valor. El coste ambiental de la demora es real y se acumula. Pero también lo es el coste de autorizar mal y tener que rehacer. Lo que el proceso necesita ahora no es más presión sobre quien evalúa, ni más reproches sobre quien no evalúa. Necesita diálogo técnico, criterios compartidos y la valentía de tomar decisiones que llevan demasiado tiempo esperando a que alguien dé el primer paso.

Hay un último argumento que el debate técnico y político tiende a dejar en segundo plano, y que sin embargo es el más importante de todos: el consumidor. El SDDR no funciona sin la participación activa y convencida de los ciudadanos. Son ellos quienes, envase a envase, día a día, determinan si el sistema alcanza las tasas de retorno que lo hacen viable económica y ambientalmente. Y los ciudadanos, como cualquier actor racional, responden a lo que perciben: si el sistema arranca incompleto, si los puntos de devolución y reembolso son escasos o difíciles de localizar, si las máquinas fallan o no aceptan determinados envases, si la experiencia es engorrosa en lugar de sencilla, la respuesta previsible es el desinterés y, en el peor de los casos, el rechazo activo. Un sistema mal diseñado que genera frustración en su primera etapa de vida es extraordinariamente difícil de rehabilitar ante la opinión pública. La confianza del consumidor se gana una sola vez, y se pierde con mucha más rapidez de la que se construye. Esa es, quizás, la razón más poderosa para no tener prisa equivocada: construir bien, aunque tarde algo más, es la única forma de garantizar que cuando el ciudadano lleve su primera botella a la máquina, la experiencia sea lo suficientemente buena como para que quiera repetirla.