Crónica de la actividad normativa de residuos en 2025

Prólogo: 2025 un hito en el panorama regulatorio

El enfoque sistemático quizá sea lo más difícil a la hora de exponer un balance normativo del año 2025 en materia de residuos. Para este ejercicio no basta con una mera cronología de hitos regulatorios -a modo de un boletín- sino también un análisis práctico y jurídico con una cierta visión crítica y sistemática, con una retrospectiva y previsibles desarrollos. El año pasado ha venido repleto de novedades que han afectado a  muchos tipos de residuos, a nivel europeo, estatal y autonómico. Estas novedades y cambios en el marco regulatorio han movilizado no sólo a los distintos eslabones de la cadena la economía circular de residuos, sino también a agentes tan importantes como RETEMA, que ha puesto nuevamente de manifiesto la necesidad de contar con espacios de comunicación y debate abiertos e imparciales para afrontar los distintos retos.  

Con el objeto de hacer más amable este complejo análisis, me he permitido utilizar un recurso literario, haciendo una crónica por capítulos de cada uno de los grandes apartados desde el punto de vista del legislador, pero también de todos los operadores económicos afectados por la normativa, manteniendo un cierto prurito sintético a pesar de la compleja realidad.

Capítulo 1: Los envases y sus residuos. ¿Podrá el PPWR armonizar lo desarmonizado?

Tras más de dos años de tramitación, finalmente el 22 de enero de 2025, se publicó Reglamento Europeo de envases y residuos de envases (PPWR en jerga profesional). Obviamente no fueron muchas las sorpresas al conocer el texto finalmente publicado, ya que el seguimiento que se había hecho por parte de todos los operadores durante la tramitación (posiblemente más larga y compleja que la de otros reglamentos comparables) había sido muy intensa y exhaustiva, por varios motivos bastante claros:

• Afecta a demasiados intereses a la vez (industria alimentaria, gran consumo, distribución, recicladores, gestores, administraciones, consumidores) y confronta distintos modelos de gestión de los Estados Miembros.  
• Es un Reglamento con impacto económico directo: costes de rediseño, cambios en logística, etiquetado, RAP, objetivos. 
• Afecta a elementos muy sensibles empresarialmente, como: 
  • Reutilización, reciclaje, SDDR.
  • Objetivos, plazos, materiales.
  • Restricciones a ciertos formatos y modelos empresariales.
• Se suma a un acervo normativo ya muy cargado a nivel europeo y nacional.
• Recoge muchísima “letra pequeña” técnica, para armonizar conceptos y no se agota en sí mismo, sino que exige desarrollo a través de muchos actos delegados.

Con estas premisas, parece cuanto menos difícil conseguir a medio plazo un marco de gestión de los residuos de envases armonizado a nivel europeo que pueda contribuir a la consecución de un mercado interior más competitivo. En efecto, se han incrementado las exigencias planteadas por la legislación comunitaria a las que se vienen a sumar las propias peculiaridades nacionales a las que el Reglamento puede llegar a dar cobertura en determinadas circunstancias.

Parece cuanto menos difícil conseguir a medio plazo un marco de gestión de los residuos de envases armonizado a nivel europeo que pueda contribuir a la consecución de un mercado interior más competitivo.

Tampoco parece que el PPWR pueda contribuir a una estabilidad jurídica en el corto plazo con el volumen de desarrollos pendientes. Aunque no hay un consenso respecto al número, son muchas las decenas de estos actos, directrices, evaluaciones, etc. hasta el punto de que en el mes de abril la propia Comisaria Roswall expresó su compromiso para reducir la normativa ambiental delegada. En lo que sí se tiene mayor confianza es que en estos desarrollos pendientes se vaya abandonando el debate político por otro basado en la evidencia técnica y criterios de eficiencia. 

Por este motivo, todos los operadores estaban muy atentos con el anuncio de un paquete ómnibus para el mes de diciembre sobre cuestiones ambientales. Se confiaba por parte de algunos operadores en que, al igual que con la normativa de información financiera o la de deforestación, el paquete ómnibus la Comisión incluyera también un freno o reconsideración de algunas cuestiones. Por ahora no ha sido así y se está esperando a que se emita el documento de preguntas y respuestas anunciado por la Comisión y se aclaren, por lo menos, algunos criterios interpretativos.   

El mes de diciembre ha sido también el momento escogido por la Comisión, además de para otras cuestiones, para lanzar una consulta pública y un “call for evidence” para evaluar la Directiva SUP, y también por la EFSA para recabar datos que permitan avanzar en las directrices para enfocar las restricciones al envasado de frutas y hortalizas del anexo V del PPWR.

Capítulo 2: Y, mientras tanto, ¿Qué pasa con la regulación de los envases en España? 

En lo que sí ha tenido efectos el PPWR, desde el punto de vista de la armonización, ha sido en la decisión del Ministerio de Transición Ecológica de modificar el Real Decreto de envases y residuos de envases para adaptarlo al Reglamento europeo, para lo cual lanzó una consulta pública el pasado 5 de mayo. Los propios responsables del Ministerio son conscientes de la dificultad de cumplir la normativa estatal vigente por los operadores económicos y, en este sentido, ha tratado de buscar a través de la vía de notas interpretativas una fórmula para darle a los empresarios un mínimo de seguridad jurídica. Con lo cual es de esperar que, además de las discrepancias entre ambas normas que el Ministerio haya identificado, se incluya alguna modificación más de calado con un planteamiento más pragmático. El proceso será mucho más complejo que la mera modificación de algún artículo concreto del Real Decreto.

Hay cuestiones de orden técnico y práctico a las que hay que dar solución de manera bastante urgente. Sin duda unas de las más importantes afectan a la futura implantación del Sistema de Depósito Devolución y Retorno, que las asociaciones más representativas de la distribución y la industria de bebidas han afrontado decididamente, pero donde el marco jurídico nacional no ofrece la suficiente seguridad jurídica para afrontar decisiones e inversiones de tan profundo calado y que afectan a los modelos de producción y distribución. España se había adelantado al Reglamento en la imposición de un SDDR obligatorio, que seguramente sirve para mejorar los niveles de recogida colectiva de determinados envases, pero que conlleva la puesta en marcha de unos mecanismos de gobernanza y rediseño de la cadena de gestión circular muy importantes. Pero también hay otras cuestiones técnicas que afectan aspectos tales como obligaciones de etiquetado, diseño y restricciones a diferentes formatos que deberán armonizarse con las presentes normativas de seguridad y calidad.  

Hay cuestiones de orden técnico y práctico a las que hay que dar solución de manera bastante urgente. Sin duda unas de las más importantes afectan a la futura implantación del Sistema de Depósito Devolución y Retorno.

La Unión Europea, a pesar de la mayor complejidad y diversidad existente en los distintos Estados Miembros, tiene más fácil desde el punto de vista estrictamente jurídico la posibilidad de armonización que nuestro propio país. Por eso es necesario, por ejemplo, que también se incluyan mecanismos en el Real Decreto que faciliten el control de mercado por parte de las autoridades autonómicas y los Scraps, a través del registro de productores.   

Capítulo 3: El coste de la gestión de los residuos entra en el debate ciudadano por la puerta falsa

Desde siempre, tanto las Administraciones Públicas competentes, como los Scraps, como el resto de los agentes implicados en la gestión circular de los residuos, han puesto de manifiesto la necesidad de informar a los ciudadanos sobre el coste real de gestión de los residuos, para mejorar la concienciación ambiental y facilitar la implantación de sistemas de pago por generación. 

La Ley 7/2022 de residuos y suelos contaminados, introdujo la obligación a las entidades locales para establecer en el plazo de tres años desde su entrada en vigor, es decir antes del 10 de abril de 2025, una tasa o prestación patrimonial para implantar un sistema de pago por generación que refleje el coste real de gestión de los residuos. Los objetivos de la ley son claros, en el sentido de ajustar las tasas al principio de “el que contamina paga”, y muchas precisiones en la ley van dirigidas a tal fin; sin embargo, la implementación en cada ayuntamiento es compleja, ya que son imprescindibles datos reales y detallados sobre el coste de gestión, indicadores sólidos y particularizados sobre la generación en hogares y negocios y mecanismos nuevos de gestión que permitan ir mejorando el tratamiento.

La gran mayoría de municipios ha apurado el plazo hasta 2025 y se ha generado un debate en el que ha triunfado mayoritariamente ante la opinión pública la tesis de la voracidad fiscal de las administraciones públicas.

En la práctica, la gran mayoría de municipios ha apurado el plazo hasta 2025 y se ha generado un debate en el que ha triunfado mayoritariamente ante la opinión pública la tesis de la voracidad fiscal de las administraciones públicas, acentuada por una sensación de injusticia y arbitrariedad. Los estudios disponibles muestran las disparidad de criterios utilizados para el cálculo de las tasas y las críticas doctrinales sobre las bases utilizadas por las distintas ordenanzas -en una gran mayoría de casos con muy escasa relación con la generación- y los flagrantes ejemplos de contradicciones con la Ley de residuos, la Ley de tasas y precios públicos y la regulación del régimen jurídico local hacen presagiar una catarata de pronunciamientos judiciales anulando las ordenanzas reguladoras. Por otra parte, ni el Ministerio de Hacienda, ni la FEMP han facilitado, a mi juicio, criterios rigurosos en sus informes y recomendaciones.

Sólo cabe confiar en que los ciudadanos no retrocedan en su gestión responsable pensando que no hay incentivos para el que gestiona mejor en el hogar.

Se ha querido en la mayor parte de los casos cumplir con el trámite formal legal y se ha perdido la oportunidad de generar un real debate público sobre el coste creciente de gestión y de explicar bien al ciudadano la necesidad de hacer una buena separación de residuos. La mayoría de los casos únicamente se ha establecido el importe de la tasa pero no se ha modificado el funcionamiento de los servicios municipales, perdiendo la oportunidad de que los municipios puedan aprender entre ellos y diseñar políticas basadas en evidencia. Tan sólo cabe confiar en que los ciudadanos no retrocedan en su gestión responsable pensando que no hay incentivos para el que gestiona mejor en el hogar.    

En próximas entregas hablaremos de:

• Capítulo 4: 2025 un año clave en el desarrollo y extensión de la RAP.   
• Capítulo 5: Los instrumentos de planificación, la fijación de objetivos y su influencia en la gestión.
• Capítulo 6: Los datos, la tecnología y otras minucias de gestión.
• Epilogo: ¿La futura nueva ley de economía circular permitirá ver el bosque?