Crónica de la actividad normativa de residuos en 2025 (II parte)

Capítulo 4: 2025 un año clave en el desarrollo y extensión de la  RAP

Aunque le hemos dedicado a los envases un capítulo separado y amplio, por el impacto que tienen, tanto en volumen, como en la complejidad de su cadena de valor, no es menos cierto que el año 2025 ha sido también un ejercicio especialmente intenso, desde el punto de vista normativo en la responsabilidad ampliada del productor (RAP) en relación con otros tipos de residuos. Neumáticos, vehículos fuera de uso, textil, muebles y enseres, aceites industriales, toallitas e incluso, ampliando este concepto, los propios residuos alimentarios, a través de normativa de prevención del desperdicio, han sido objeto de importantes cambios normativos o de la apertura de nuevos procesos regulatorios en 2025. 

Empezaremos por este último. La Ley de prevención de pérdidas y desperdicio alimentario que entró en vigor el 1 de enero de 2025 -aunque fue publicada el 2 de abril- recoge una compleja regulación cruzada con la propia Ley de residuos de 2022, a la que llega a enmendar en un ámbito no precisamente relacionado con el residuo alimentario. La nueva Ley no introduce cambios sustanciales en la jerarquía de prevención, pero los esquemas no son simétricos y ambas leyes -de desperdicio y de residuos-, con sus respectivos regímenes sancionadores, son igualmente aplicables. Sí incluye obligaciones específicas, especialmente para la hostelería y para las grandes empresas, con la elaboración de los planes de prevención y acuerdos con entidades sociales, que entran en vigor en abril de este año. Tampoco armoniza la regulación a nivel nacional, puesto que ampara e incluso anima a los desarrollos autonómicos. Ciertamente la técnica normativa, fruto de los acuerdos políticos de la legislatura, hace que esta norma genere una gran incertidumbre a los operadores en un tema que, por otro lado, ya estaba resuelto en la práctica empresarial, al menos para el sector industrial y la distribución. 

2025 ha extendido la RAP a flujos cada vez más complejos: textiles, muebles, toallitas, aceites, neumáticos… y hasta el desperdicio alimentario.

Hay que indicar también que, el 26 de septiembre de 2025, se publicó la modificación de la Directiva marco de residuos, que aborda precisamente el tema del desperdicio alimentario y que abre la puerta a nuevas consideraciones. Deberíamos entender que con la legislación vigente en España no haría falta ningún acto de transposición -eso sería desde luego lo más razonable para los operadores- ya que no se aprecian grandes contradicciones. Sin embargo, la Directiva sí incluye unos objetivos específicos de reducción que, a su vez, presentan dudas interpretativas y cuya medición va a depender de futuros actos delegados. Se hace recaer nuevamente en los operadores empresariales la obligación de buscar una coherencia práctica a regulaciones con objetivos y medidas contradictorias: ampliación vida alimentos vs. reducción de los envases; seguridad alimentaria vs. reducción de desperdicio; mejora calidad vs. comercialización de productos defectuosos; rentabilidad del sector agrario vs. desperdicio alimentario; etc.  

La citada modificación de la Directiva marco de residuos, además del desperdicio, aborda también la RAP de textiles y calzado. En este caso, el Ministerio abrió el 1 de julio la consulta pública para el proyecto de Real Decreto, adelantándose a la publicación de la Directiva, si bien acompañó la última versión de trílogos que preveía la transposición 20 meses después de su entrada en vigor (17 de junio de 2027). Ciertamente el proceso normativo que se aborda no es sencillo, tanto por ser un ámbito nuevo para la RAP, como por afrontar una cadena de valor extremadamente compleja y muy condicionada por comportamientos sociales y por distintas estrategias empresariales en el mundo del textil y del calzado. Por tanto, es de agradecer esta anticipación si sirve para que la regulación española sea clara y mejor adaptada a la realidad del sector y a las capacidades de gestión de los operadores implicados. Un factor diferencial es que no sólo se incluye en la cadena circular a administraciones y agentes empresariales, sino que el marco normativo abarca necesariamente al tercer sector. Es de suponer que las alegaciones que haya recibido el Ministerio tengan en muchos casos direcciones opuestas, de ahí que no haya que perder de vista la lógica central de la RAP, no introducir distorsiones en el funcionamiento del mercado interior, vigilar la coherencia con la Directiva y no generar obligaciones desproporcionadas a los operadores, singularmente a los europeos, o ampliar su responsabilidad financiera retroactivamente.  

Para las Administraciones Públicas encargadas de la gestión ambiental, uno de los flujos más complejos es el de los residuos voluminosos. En este ámbito, en el mes de septiembre, el Ministerio volvió a abrir un brevísimo plazo de consulta pública previa para la elaboración de un proyecto de Real Decreto para la gestión de residuos de muebles y enseres. Al no disponer de un texto articulado es difícil entrever cuál es la intención regulatoria, ya que tampoco hay un marco europeo claro al respecto. Esta intención hay que deducirla de las preguntas que sí contemplan, al menos, un tratamiento específico para colchones. Sí es evidente que nuevamente en la gestión de este flujo se quiere volver a utilizar el mecanismo de la RAP, haciendo recaer en el productor no sólo las obligaciones financieras, sino también obligaciones de diseño y trazabilidad. No sabemos cuál va a ser el resultado, pero sí es cierto que la complejidad de gestión de estos flujos, para ser realmente circular, necesita un enfoque de escala y facilitar a los productores y gestores herramientas que permitan compaginar la eficiencia ambiental con la económica. El reto está en encontrar un marco suficientemente flexible para que quepan iniciativas empresariales viables y no se condicionen excesivamente futuras regulaciones que puedan provenir de la UE.

También brevísimo ha sido el plazo concedido el 27 de mayo para las alegaciones al proyecto Real Decreto de toallitas húmedas y globos, esta vez sí con un texto articulado, lo cual hubiera justificado un mayor tiempo para su análisis por los operadores afectados. La regulación propuesta trata de engarzar con las obligaciones impuestas por la Directiva de plásticos de un sólo uso (SUP) que se supone estaba ya formalmente transpuesta a través de la Ley de residuos de 2022. Con el proyecto de Real Decreto se da a entender que o bien esta transposición necesitaba ser complementada o que se impone a los operadores un régimen más exigente que el obligado por Europa. En cualquier caso, habrá que estar pendiente de las alegaciones que se acepten y de lo que se valore en el TRIS.

De manera casi consecutiva, el Ministerio también sacó a consulta pública el proyecto de Real Decreto de Aceites industriales usados, en el que se pretende ampliar la RAP y la supervisión administrativa de los actuales sistemas colectivos, con un foco muy específico en los aspectos relativos a la competencia. Cabe señalar que en los distintos informes emitidos por la CNMC sobre las propuestas regulatorias o que afecten a la gestión de residuos, siempre se pone el énfasis, con mayor o menor acierto, en la preservación de esquemas de competencia. Seguramente esta premisa la va teniendo cada vez más clara el Ministerio y no deja de tener una lógica si lo que queremos es transitar hacia un sistema de economía circular que genere estímulos económicos a los operadores.  

En 2025 también ha visto la luz la RAP de los neumáticos, con el Real Decreto 712/2025, tras más de tres años desde que se inició su tramitación y actualizando la veterana y pionera norma de 2005. Aquí no había una urgencia derivada directamente de normativa europea específica, sino un deseo del Ministerio de actualización del régimen, con un interés especial en la trazabilidad del producto. El Real Decreto vuelve a poner de manifiesto la tensión de los principios de la economía circular con otros objetivos: seguridad vs. reutilización. La norma marca la pauta y los operadores deberán encontrar las soluciones más eficientes económica y medioambientalmente. 

Por último, en esta larga lista, tan solo me gustaría reseñar, que 2025 finalizó con un acuerdo político entre el Parlamento Europeo y el Consejo sobre la propuesta de Reglamento de vehículos al final de su vida útil. Queda pendiente una importante labor de análisis en 2026 para saber sí las nuevas obligaciones en materia de ecodiseño y de recuperación van a poder ser cubiertas por los actuales sistemas individuales o si va a ser necesario introducir cambios normativos en la actual regulación nacional y en la operativa práctica.  

La lista de deberes que se ha autoimpuesto el Ministerio a lo largo de 2025 es, desde luego, muy exigente. A ésta se incorporan los desarrollos pendientes del año anterior como el proyecto de Real Decreto de la RAP de artes de pesca.  Los equipos técnicos van a tener que desplegar sus mayores capacidades para analizar e incorporar los planteamientos que se hagan por parte de cada uno de los eslabones implicados en la gestión circular de los residuos. Pero también van a ser muy necesarias en estos momentos actitudes negociadoras y pragmáticas. 

Los equipos técnicos del Ministerio van a tener que desplegar sus mayores capacidades para analizar e incorporar los planteamientos que se hagan por parte de cada uno de los eslabones implicados en la gestión circular de los residuos. Pero también van a ser muy necesarias en estos momentos actitudes negociadoras y pragmáticas. 

Capítulo 5: Los instrumentos de planificación, la fijación de objetivos y su influencia en la gestión

Las técnicas normativas utilizadas en materia de RAP, como se ha visto, hacen recaer el peso fundamentalmente sobre los productores por la aplicación del principio de “el que contamina paga”. La reducción de la contaminación es responsabilidad de todos, incluyendo siempre al ciudadano, pero fundamentalmente a las administraciones encargadas de la gestión y el control. Por eso la normativa tiene que incorporar herramientas eficaces (los registros de productores están siendo una de ellas) y planteamientos nuevos hacia el ciudadano no sólo facilitando y acercando los servicios, sino sancionando conductas y controlando los flujos de importación. Los costes de la RAP que se incorporan al producto acaban internalizándose en el precio y el sistema de depósito obligatorio no debe ser tampoco la panacea, sino la última “ratio”.

Estas reflexiones vienen a cuento, dentro del balance normativo de 2025, porque todas las normas aprobadas o proyectadas contienen objetivos cuantitativos de reducción y gestión de residuos, pero ninguna de ellas parte de evidencias causales ni de la efectividad de las medidas propuestas. Es muy necesario que regulación y gestión vayan de la mano.

Las normas aprobadas o proyectadas contienen objetivos cuantitativos de reducción y gestión de residuos, pero ninguna de ellas parte de evidencias causales ni de la efectividad de las medidas propuestas. Es muy necesario que regulación y gestión vayan de la mano.

El mes de diciembre se despidió con la aprobación casi simultánea del Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos Estado PEMAR 2025–2035, del Plan de Gestión de Residuos, Prevención y Economía Circular de Aragón, 2025-2030 y la Estrategia de Economía Circular 2025-2032  de la Comunidad de Madrid. Es importante que los planes no sean sólo la mera formalización de una obligación legal, sino que vayan más allá y se conviertan en herramientas de gestión. 

Como es lógico, estos planes no pueden sino recoger, al menos, los objetivos que vienen en la normativa nacional y comunitaria. El reconocer en un plan, que no tiene carácter normativo ni vinculante, objetivos inferiores sería impensable. No obstante, estos planes son de gran utilidad como instrumento para saber en qué situación se está y cuál es el recorrido que queda por delante con una visión del conjunto de los residuos. En el caso del PEMAR la Administración General del Estado no dispone de competencias de gestión específicas en relación con los residuos, tampoco la capacidad de iniciativa en materia de inversiones y financiación y, ni siquiera, la capacidad de compromiso del monto de la financiación estatal para estos fines. Esperemos, al menos, que las cantidades previstas en el II Plan de acción de economía circular se confirmen y que una parte importante sirva para garantizar un apoyo financiero en las inversiones necesarias para mejorar la gestión de residuos. Todas estas objeciones no dejan por ello de restar valor al PEMAR como elemento de orientación de la política en materia de residuos y para la identificación de los ajustes normativos que deberían incorporarse a través de la normativa estatal. 

Esperemos que las cantidades previstas en el II Plan de acción de economía circular se confirmen y que una parte importante sirva para garantizar un apoyo financiero en las inversiones necesarias para mejorar la gestión de residuos.

Cuestión distinta es la de los planes autonómicos, como el de la Comunidad de Madrid, donde la administración sí dispone de competencias y herramientas de gestión. En este caso, quizás lo más efectivo, más allá de la voluntad de cumplimiento de objetivos, es el desempeño del sistema de gobernanza que permita de manera periódica analizar la situación planteada implicando a los propios responsables de gestión. En cuanto a la cuestión de los envases, que es uno de los flujos más detalladamente recogido, obviamente los objetivos para la administración están afectados por las mismas incertidumbres que preocupan a los propios operadores.  Al ser una expresión de la voluntad política de la administración, el plan se entiende necesario y una ayuda imprescindible, más aún en una comunidad como la madrileña, donde la capital aprobó también este pasado 2025 una estrategia de gestión.

Capítulo 6: Los datos, la tecnología y otras minucias de gestión

A lo largo de este balance normativo, hemos estado hablando de objetivos, de restricciones, de obligaciones financieras, de metodologías de cálculo, de obligaciones industriales, de planes, etc. Ha quedado claro que la regulación de los residuos afecta a la producción de los bienes de manera determinante. Pero realmente la consecución de los objetivos de la economía circular es una cuestión de gestión, de eficiencia, de iniciativa empresarial y, sobre todo, de tecnología.

La normativa condiciona de manera determinante las decisiones empresariales en materia de inversión y las iniciativas en materia de investigación y desarrollo. En muchos casos los condicionantes no dependen sólo de los grandes objetivos y líneas u obligaciones genéricas, sino de cuestiones muy de detalle. Por eso es tan importante la legislación delegada, como la aprobada en 2025 para pilas y baterías, en la que la cumplimentación de las obligaciones formales de cálculo y de informe supone en muchos casos una reordenación de los flujos y procesos de gestión, además de costes burocráticos. 

La consecución de los objetivos de la economía circular es una cuestión de gestión, de eficiencia, de iniciativa empresarial y, sobre todo, de tecnología.

La capacidad de almacenamiento de datos y la potencia de procesamiento, así como la incorporación de tecnologías para la trazabilidad son fundamentales para todos los operadores. Desde este punto de vista, es tan importante como la regulación sustantiva (desde el punto de vista del control y gestión eficiente de los residuos) la regulación  administrativa, como la aprobación en 2025 del Reglamento delegado del Sistema Digital de Envío de Residuos (DIWASS) que tendrá que empezar a usarse en mayo y que necesita aún un proceso práctico de implementación de los sistemas y tecnologías de información. Los datos y la tecnología van a ser sin duda la clave en el futuro de la gestión de los residuos; las empresas están invirtiendo precisamente en la tecnología del dato, en su integridad y en la inteligencia que se puede aplicar para poder implementar sistemas de gestión cada vez más eficaces.

Lo mismo cabe predicarse de toda la legislación delegada pendiente del PPWR en lo que se refiere a metodologías de cálculo estadísticas o a las metodologías oficiales para medir el contenido reciclado, que tienen un gran impacto en la industria y en las inversiones empresariales, en los mercados de materiales y que condicionan la forma de cumplir con las obligaciones legales. Los desarrollos normativos tienen que partir obviamente del “estado del arte” actual, pero también generar incentivos para proyectos de investigación y desarrollo en el futuro. Si queremos convertir a la Unión Europea en un espacio competitivo basado en la preservación del medio ambiente y en la economía circular, hará falta también que los fondos públicos acompañen estratégicamente en proyectos integradores de la cadena de gestión.

Por ultimo tampoco se pueden olvidar algunas otras “minucias de gestión” que se esperaban para 2025, como la aprobación de la OM con el listado de códigos LER en desarrollo del Real Decreto de vertederos de 2020.

Epilogo: ¿La futura Ley de economía circular permitirá ver el bosque?

Con todo lo visto hasta ahora, si 2025 ha sido muy intenso, 2026 se presenta apasionante, al menos para aquellos que observamos la actividad regulatoria desde el conocimiento de los sectores afectados. Por mucho que pudiera haber innumerables motivos para criticar el “green deal” y estar en desacuerdo con sus orientaciones y calendarios, lo que sí es cierto es que ofrecía un referente de acción que permitía entender a los operadores las orientaciones normativas. Una vez que la nueva Comisión Europea echó a andar en 2025, con nuevo programa de gobierno con el foco puesto en la competitividad, simplificación administrativa y refuerzo del mercado interior, se echaba en falta una reorientación del marco normativo de trabajo. Por mucho que se quiera, este referente estratégico no puede deducirse, a mi juicio, claramente de los documentos del plan de gobierno de Úrsula von der Leyen, para que las empresas puedan planificar a medio plazo y adoptar decisiones de inversión.

Por este motivo, puede ser muy importante y decisivo para los próximos años el futuro Reglamento de economía circular o Circular Economy Act (CEA), para el que la Comisión Europea lanzó el pasado mes de agosto una consulta pública. Si lo que se pretende es duplicar la tasa de circularidad y establecer un mercado único para materias primas secundarias y materiales reciclados, aumentar la oferta y demanda de materiales y resolver las ineficiencias estructurales en la producción, gestión de residuos y reutilización, seguramente deberían de incluirse las demandas reales de los agentes implicados en la economía circular con medidas que no sean sólo de carácter obligacional, sino favorecedoras de este tipo de mecanismos. 

El futuro Reglamento de economía circular (Circular Economy Act) debería incluir las demandas reales de los agentes implicados en la economía circular con medidas que no sean sólo de carácter obligacional, sino favorecedoras de este tipo de mecanismos.

Según los calendarios de la Comisión, tendremos que esperar hasta el cuarto trimestre de este año para ver la propuesta normativa que abrirá sin duda un proceso legislativo muy largo y complejo. Pero hay que confiar realmente en el interés de esta norma si lo que nos va a permitir es encontrar una coherencia en el marco jurídico y ver el bosque que hasta ahora teníamos tapado con todas las regulaciones parciales de RAP que hemos estado viendo en los últimos años. El éxito del CEA se medirá por su capacidad de integrar, simplificar y dotar de sentido estratégico al mosaico regulatorio actual, y establecer un “level playing field” para que las empresas europeas puedan competir, al menos el mercado interior, y adquirir nuevas capacidades para su entrada en nuevos mercados.