Evaluación de la aplicación del impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos

Por Puig Ventosa, I., Sastre Sanz, S., Martínez Guallar, A., Ràfols Florenciano, R. ENT Medio ambiente y gestión (www.ent.cat).

La Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular introdujo un impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos (art. 84 - 97), que entró en vigor en enero de 2023. 

Este artículo resume el informe “Estudio sobre la evaluación de la aplicación del impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos”, encargado por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. El informe no evalúa los efectos del impuesto, pues es pronto para ello, sino la forma en que se ha desplegado desde su aprobación, focalizando especialmente en el primer año de aplicación.

El impuesto tiene un número de epígrafes muy alto (23) y, por tanto, de tipos impositivos diferentes. La gran mayoría de impuestos europeos tienen un número de epígrafes y tipos mucho más reducido. Este elevado número genera algunas dudas en la selección del epígrafe que corresponde aplicar y una mayor complejidad de gestión.

Algunos epígrafes concentran gran parte de la recaudación, especialmente, a).2º -Residuos depositados en vertederos de residuos no peligrosos: Rechazos de residuos municipales- con el 60,53% de la recaudación, y a).1º -Residuos depositados en vertederos de residuos no peligrosos: Residuos municipales- con el 22,12%. En sentido contrario, hay epígrafes con bases imponibles muy bajas, llegando al extremo de dos categorías que en 2023 no fueron utilizadas.

La Ley 7/2022 estableció unos tipos básicos para cada epígrafe, pero permitió a las CCAA incrementarlos. Solamente Cataluña lo hizo de forma generalizada (para mantener los tipos que ya existían allí anteriormente), mientras que Andalucía, Gipuzkoa e Illes Balears lo hicieron en casos concretos. El tipo medio en España en 2023 ponderado por los diferentes tipos de residuos fue de 22,93 €/t, con un rango que va desde los 1,52 €/t en Ceuta, hasta los 29,07 €/t en Canarias.

La recaudación alcanzada por el impuesto en 2023 fue de 515 m€ para el conjunto del Estado, sin incluir Gipuzkoa, que fue el único territorio que no aportó datos. Esto supone un 78,7% de la previsión de recaudación incluida en la Memoria de Impacto Normativo que acompañó al Anteproyecto de ley de residuos y suelos contaminados. La desviación global de la base imponible fue aún más significativa (22.461.796 t en 2023), un 35,92% de la que se había previsto.

En 2023, un total de 11.554.658 t fueron declaradas exentas del impuesto. Esto representa el 51,4% de las toneladas sujetas, lo que indica que su aplicación no está limitada a situaciones puntuales sino que es generalizada

En 2023, un total de 11.554.658 t fueron declaradas exentas del impuesto. Esto representa el 51,4% de las toneladas sujetas, lo que indica que su aplicación no está limitada a situaciones puntuales sino que es generalizada. La aplicación de estas exenciones se está llevando a cabo de manera desigual entre CCAA e instalaciones, lo que indicaría la necesidad de intensificar la actividad inspectora en este ámbito.

Exenciones por Comunidad Autónoma comparadas con la base imponible, 2023

La exención más usada es la prevista en el artículo 89.f (35% de las toneladas exentas), seguida por la 89.c (21%) y por la regulada en la disposición transitoria 6ª (16%). 

Porcentaje de cada tipo de exención sobre el total de exenciones, 2023

Si bien el impuesto no es finalista, nada impide que las CCAA afecten los ingresos a políticas de residuos. Aun así, solamente cuatro (Catalunya, Comunitat Valenciana, Illes Balears y Navarra) han aprobado normativa propia estableciendo el carácter finalista de la recaudación.

Si bien el impuesto no es finalista, nada impide que las CCAA afecten los ingresos a políticas de residuos. Aun así, solamente cuatro (Catalunya, Comunitat Valenciana, Illes Balears y Navarra) han aprobado normativa propia estableciendo el carácter finalista de la recaudación

Los residuos municipales tuvieron en 2023 una gran preponderancia en la recaudación: 89,9% frente a 1,6% de inertes y 8,5% de otros residuos. Estas cifras responden a que los residuos municipales son gravados con mayor intensidad, puesto que representan solamente el 62,1% de la base imponible del impuesto. Aun así, también es alto este porcentaje de la base imponible, pues de acuerdo con las estadísticas de residuos municipales, estos suponían alrededor del 33,0% del total de residuos vertidos y un 63,8% del total de incinerados.

Recaudación por tipo de residuo, en porcentaje, 2023

El valor medio aplicado en España sobre el vertido de residuos municipales (35,7 €/t) está por debajo de la media simple europea (39-46 €/t), si bien Asturias se sitúa en el rango inferior de esta media y Catalunya por encima. En cuanto a la incineración, la media española (18,40 €/t) es también inferior a la europea (19-29 €/t), mientras que a nivel regional la Comunitat Valenciana aplica valores en el rango inferior de la media europea y Catalunya por encima del rango superior de la horquilla.

El valor medio aplicado en España sobre el vertido de residuos municipales (35,7 €/t) está por debajo de la media simple europea (39-46 €/t), si bien Asturias se sitúa en el rango inferior de esta media y Catalunya por encima

La aplicación del impuesto en el ámbito de los residuos municipales presenta una enorme diversidad de casuísticas, p.ej., dependiendo de quien ejerce las competencias de recogida y de tratamiento, de si hay empresas públicas o concesionarias gestionando plantas, de si el incentivo se repercute a lo largo de toda la cadena o alguna administración lo internaliza, de quién y en qué momento de la cadena cobra la tasa o prestación patrimonial para financiar el servicio, de si las plantas de tratamiento previo y las instalaciones finalistas son gestionadas por la misma entidad, de si hay contratos de gestión de plantas anteriores a la aprobación del impuesto, etc. Combinando diferentes variables se han identificado 22 situaciones posibles en cuanto a la gestión y repercusión del impuesto.

En base al análisis realizado, se han realizado las siguientes propuestas para mejorar la aplicación del impuesto sobre el vertido, la incineración y la coincineración de residuos:

1. Definir los tipos impositivos de forma más eficiente. Algunos de los tipos impositivos más importantes en términos de recaudación están por debajo de los tipos medios europeos. Por ello se sugiere una subida progresiva y previsible de los mismos, definiendo una senda para los próximos años. Por otra parte, debería mejorar la correspondencia entre los tipos impositivos y el impacto ambiental ocasionado por los respectivos residuos gravados, lo que incluiría gravar la coincineración y, en el caso de los residuos municipales, una posible diferenciación en el gravamen de los rechazos de tratamiento de fracción resto respecto de los rechazos de recogidas selectivas.

2. Reducir el número de exenciones y su alcance. Se propone una reducción del número y alcance de las reducciones, así como definir de forma más precisa los supuestos elegibles.

3. Simplificar el impuesto. Podría reducirse el número total de epígrafes, fusionando o eliminando algunas de las categorías menos utilizadas.

4. Impulsar el carácter finalista. El actual marco regulatorio del impuesto permite que las CCAA establezcan el carácter finalista de la recaudación. Ello reforzaría las políticas de residuos, las cuales están lejos de alcanzar algunos de los objetivos legales clave.

5. Mayor claridad. Resultaría conveniente definir más claramente los tipos de residuos que corresponden con cada epígrafe del impuesto.

6. Inspección. Sería recomendable realizar una acción inspectora efectiva, focalizada en aquellos epígrafes y CCAA que presentan mayores cantidades exentas.

7. Asegurar la eficacia del incentivo. En el caso de entidades locales supramunicipales que sean contribuyentes del impuesto, debe priorizarse la traslación del importe a las entidades locales responsables de la recogida para asegurar la eficacia del incentivo.