Hubo un tiempo en que la economía circular se movía en los márgenes de la agenda comunitaria, asociada sobre todo a la política ambiental. Durante años, fue leída en Europa como una cuestión de residuos, reciclaje y eficiencia de recursos. Hoy, ese marco se ha ampliado de forma evidente: la circularidad ha ganado rango político y se asocia ya a cuestiones mucho más centrales en el debate comunitario, como la competitividad, la resiliencia industrial, la autonomía estratégica o la seguridad de suministro.
Ese giro se produce, además, en un momento especialmente delicado para la UE. La dependencia exterior de materias primas, la fragilidad de las cadenas de valor y la necesidad de reindustrializar y descarbonizar al mismo tiempo han empujado a Bruselas a repensar la circularidad en términos más amplios. La cuestión ya no es solo cómo cerrar mejor el círculo de los materiales, sino hasta qué punto la economía circular puede convertirse en una herramienta real para reforzar la posición económica de Europa.
A partir de esa premisa, este reportaje analiza el diagnóstico actual de la circularidad en Europa, el giro político que la ha llevado al centro del debate sobre competitividad, las razones económicas e industriales que explican esa nueva centralidad, las barreras que siguen frenando su aterrizaje práctico y la prueba decisiva que representa la futura Ley de Economía Circular. Para ello, reúne las visiones de Daniel Calleja y Crespo, director de la Representación de la Comisión Europea en España, y Aurelio del Pino, Senior Advisor en Vinces Consulting y Of Counsel en Ramón y Cajal Abogados, dos voces que permiten leer este proceso desde la perspectiva institucional y desde la óptica jurídico-regulatoria y empresarial.
Si bien Europa parece haber asumido ya que necesita acelerar su transición hacia una economía circular, los resultados muestran que ese proceso sigue avanzando con demasiada lentitud. La fotografía de partida que dejan Daniel Calleja y Crespo y Aurelio del Pino es bastante clara: la circularidad ya forma parte de la estrategia europea, pero todavía no funciona como una lógica plenamente desplegada ni en el mercado ni en la realidad industrial.
El primer dato que define ese diagnóstico es el ritmo. La industria europea puede considerarse pionera en circularidad, pero su avance sigue siendo modesto, señala Calleja. La tasa de circularidad —el indicador que mide qué proporción de los materiales utilizados en la economía procede del reciclaje o la reutilización en lugar de acabar desechada— se sitúa hoy en el 12,2 % en la UE, frente al 11,2 % de 2015. La mejora resulta insuficiente para una Unión que aspira a duplicar esa tasa hasta el 24 % en 2030.
El avance no solo es lento, también muy desigual. Las diferencias entre Estados miembros siguen siendo amplias: mientras Países Bajos, Bélgica o Italia presentan niveles relativamente altos de circularidad, otros países como Rumanía, Finlandia, Irlanda o Portugal permanecen muy rezagados. Lo mismo ocurre si se observa el comportamiento por materiales: la circularidad es claramente mayor en los minerales metálicos que en los no metálicos, la biomasa o los materiales fósiles. Esta disparidad revela que la economía circular no avanza de forma homogénea, sino a distintas velocidades según países, sectores y flujos materiales.
A esa lentitud y desigualdad se suma otro rasgo del diagnóstico: Europa sigue desaprovechando una parte muy importante de sus propios recursos. Calleja cita algunos ejemplos: apenas recupera en torno al 1 % de algunas tierras raras, reutiliza solo el 1 % de los materiales procedentes de demolición y recicla aproximadamente el 1 % de la ropa usada. En residuos eléctricos y electrónicos, además, hoy se recoge menos del 40 % y solo se recicla el 30 %. En conjunto, estos datos apuntan a una misma conclusión: existe un margen enorme para ser más eficientes en el uso de los recursos, pero ese potencial sigue todavía muy lejos de materializarse.
Europa sigue desaprovechando una parte muy importante de sus propios recursos: apenas recupera en torno al 1 % de algunas tierras raras, reutiliza solo el 1 % de los materiales procedentes de demolición y recicla aproximadamente el 1 % de la ropa usada
Las dos fuentes coinciden también en que el problema no está solo en cuánto recupera o reutiliza hoy Europa, sino en las condiciones estructurales que siguen dificultando ese avance. Desde la perspectiva de la Comisión, uno de los principales obstáculos es la falta de economías de escala y la ausencia de un verdadero mercado único para los residuos, las materias primas secundarias y los materiales reutilizables. Es decir, el sistema europeo todavía no ofrece un entorno suficientemente integrado para que esos materiales circulen con normalidad y vuelvan al proceso productivo de manera estable y competitiva.
El gran freno a la circularidad sigue siendo la falta de economías de escala y de un verdadero mercado único para los residuos, las materias primas secundarias y los materiales reutilizables.” Daniel Calleja y Crespo, director de la Representación de la Comisión Europea en España
Aurelio del Pino completa ese diagnóstico desde una óptica más pegada al terreno empresarial. A su juicio, el despliegue normativo europeo está generando al mismo tiempo una ventaja competitiva potencial y una presión creciente sobre las empresas. Esa dualidad define bien el momento actual: la circularidad abre oportunidades, pero en muchos casos las exigencias avanzan más deprisa que la creación efectiva de mercados, infraestructuras y condiciones operativas. La consecuencia es una tensión evidente: las empresas reciben más obligaciones, pero no siempre cuentan todavía con materiales suficientes, tecnología madura, estándares estables, autorizaciones ágiles o señales económicas claras para incorporar esa transición de manera eficiente a su negocio.
“En muchos casos, las exigencias regulatorias avanzan más deprisa que la creación efectiva de mercados, infraestructuras y condiciones operativas”. Aurelio del Pino, Senior Advisor en Vinces Consulting y Of Counsel en Ramón y Cajal Abogados
En ese desajuste ha pesado con frecuencia la falta de acompañamiento por parte de las administraciones. El resultado no es tanto un fracaso de la circularidad como una transición todavía incompleta, marcada por la brecha entre la ambición regulatoria y la capacidad real del sistema para absorberla. La dirección está trazada —reducir, reutilizar y reciclar siguen siendo, como recuerda Calleja, las claves de la estrategia comunitaria—, pero el terreno sigue siendo irregular y la velocidad de implantación, insuficiente.
Leído en conjunto, el diagnóstico es nítido: la economía circular en Europa no parte de cero, pero tampoco puede darse por consolidada, puesto que avanza despacio, de forma desigual y con importantes déficits de escala, de mercado y de aterrizaje práctico. La UE ha fijado metas ambiciosas, pero sigue muy lejos de convertir esa ambición en un funcionamiento ordinario de su economía material. Más que ante un modelo ya asentado, Europa se encuentra hoy ante una circularidad en construcción.
Ese desajuste entre ambición y resultados ayuda a entender por qué la circularidad ha ido ganando un nuevo peso político en Bruselas. La asociación entre economía circular y competitividad no es completamente nueva en el marco europeo, pero sí ha cambiado de escala, de contexto y de significado político. Más que surgir de la nada, lo que se ha producido en los últimos años es una relectura de la circularidad a la luz de un entorno económico, geopolítico e industrial mucho más exigente.
El giro europeo no nace de cero, pero sí cambia de escala: la circularidad pasa del perímetro técnico de los residuos al núcleo de la estrategia económica e industrial de la UE
Aurelio del Pino sitúa el origen de esa conexión en el primer Plan de Acción de Economía Circular de la Comisión Europea de 2015. Según recuerda, ya entonces la Comisión presentaba la circularidad no solo como una agenda ambiental, sino también como una palanca de competitividad, crecimiento y empleo. Además, esa vinculación respondía ya a una demanda clara de los operadores económicos, que percibían una brecha entre la normativa ambiental y las necesidades reales de la empresa y del mercado interior. En ese primer momento, la lógica circular estaba más asociada al ciclo de vida, a la gestión eficiente de residuos y a la dinamización de los mercados de materias primas secundarias.En ese primer momento, la lógica circular estaba más asociada al ciclo de vida, a la gestión eficiente de residuos y a la dinamización de los mercados de materias primas secundarias.
Sin embargo, esa concepción inicial fue evolucionando. El segundo Plan de Acción de 2020, integrado en la estrategia del Green Deal o Pacto Verde Europeo, mantuvo el objetivo de evitar residuos y mantener los recursos en la economía durante el mayor tiempo posible, pero desplazó el centro de gravedad hacia otros elementos: la descarbonización, la prevención, la reutilización y el desarrollo de la responsabilidad ampliada del productor para flujos concretos. Para Del Pino, ese movimiento tuvo un doble efecto: por un lado, reforzó la mirada integrada sobre las cadenas de valor; por otro, hizo perder parte de la visión más práctica y material de la primera etapa. Daniel Calleja, desde la óptica institucional, interpreta ese mismo proceso como una ampliación del enfoque hacia todo el ciclo de vida de los productos, incluido su diseño, lo que explica el peso creciente de conceptos como el ecodiseño o la reutilización.
Ese ensanchamiento regulatorio es una de las señales más visibles del cambio. La circularidad ha salido del perímetro estricto de la política ambiental de residuos para extenderse a normativa sobre productos industriales, consumidores y otros sectores. Del Pino ve en el Reglamento de Envases y Residuos de Envases (PPWR) una expresión especialmente intensa de esta nueva fase, porque lleva esa lógica a un nivel muy alto de concreción mediante objetivos, limitaciones, prohibiciones y obligaciones para los operadores. Lo relevante, en todo caso, no es solo la acumulación de nuevas normas, sino el desplazamiento de la circularidad desde una agenda más técnica hacia otra cada vez más conectada con la organización de la producción y del mercado.
Ese cambio se acelera cuando la Unión empieza a mirar la circularidad ya no solo desde la óptica ambiental, sino desde la de la resiliencia. Para Calleja, ahí sí puede hablarse de un verdadero cambio de paradigma: la transición a una economía más circular ha dejado de ser una cuestión puramente ambiental para convertirse en una necesidad económica. Los acontecimientos de los últimos años, recuerda, han puesto de relieve hasta qué punto la UE sigue expuesta a cadenas de suministro vulnerables. En ese contexto, “circularidad y competitividad son las dos caras de una misma moneda”. La circularidad deja de presentarse como un “plus” opcional a favor del medio ambiente y pasa a interpretarse como una respuesta a la realidad de un continente pobre en muchos recursos y demasiado dependiente del exterior.
“El impulso a la circularidad ha pasado de ser un plus opcional a convertirse en una respuesta estratégica a la realidad de un continente pobre en muchos recursos.” Daniel Calleja y Crespo, director de la Representación de la Comisión Europea en España
Del Pino coincide en que el contexto ha cambiado de forma decisiva. A su juicio, la Unión arrastraba una inercia regulatoria que podía resultar válida en una etapa de mayor estabilidad geoestratégica, pero que hoy ya no basta. Han cambiado las condiciones del comercio internacional, la presión sobre los mercados industriales y de materias primas, el entorno energético, el marco tecnológico e incluso variables sociales y demográficas. En esa nueva coyuntura, la circularidad deja de ser solo una política de eficiencia o sostenibilidad y pasa a insertarse en una conversación más amplia sobre autonomía estratégica, competitividad y capacidad de reindustrialización.
Esa nueva lectura queda consagrada políticamente en la actual legislatura. La Declaración de Budapest de noviembre de 2024 marca, en este sentido, un punto de inflexión. Calleja subraya que el Consejo Europeo, reunido en la capital húngara para analizar los informes de Enrico Letta y Mario Draghi, situó expresamente la circularidad, la eficiencia en el uso de los recursos y la necesidad de un mercado integrado de materiales secundarios dentro del nuevo pacto de competitividad. Esa mención significó que la circularidad dejaba de ser una prioridad únicamente medioambiental para convertirse de forma explícita en una prioridad económica. Del Pino enlaza esa misma evolución con el diagnóstico de Draghi y Letta —decisivo en el enfoque de la actual legislatura europea— sobre las trabas regulatorias, que estaban propiciando una pérdida de competitividad, la deslocalización de actividades industriales y la merma de autonomía estratégica.
“Tanto el informe Draghi como el informe Letta, decisivos en el enfoque de la nueva legislatura europea, pusieron de manifiesto que las trabas regulatorias estaban provocando una pérdida de competitividad europea, la deslocalización de actividades industriales y una merma en su autonomía estratégica”. Aurelio del Pino, Senior Advisor en Vinces Consulting y Of Counsel en Ramón y Cajal Abogados
Por eso, más que una ruptura absoluta, el giro actual puede entenderse como una combinación de continuidad, desplazamiento y cambio de rango político. Del Pino insiste en que no conviene esperar de la futura Ley de Economía Circular una ruptura total, sino más bien una evolución y un reenfoque que, en cierta medida, parecen volver a conectar con el impulso originario de 2015. Calleja, en cambio, pone más énfasis en la idea de cambio de paradigma. Ambas lecturas no son incompatibles: la circularidad ya contenía desde el principio una dimensión económica, pero ahora esa dimensión ha pasado al primer plano y se ha reformulado en clave de resiliencia.
Ese es, en última instancia, el verdadero giro europeo. La economía circular ya no se plantea solo como una herramienta para gestionar mejor residuos o reducir impactos ambientales, sino como parte del marco desde el que la UE intenta responder a un escenario de mayor escasez, dependencia y competencia global. La cuestión ya no es únicamente cómo hacer la economía más verde, sino cómo hacerla también más robusta. Y en esa construcción, como reconoce el propio Calleja, Europa está levantando ahora mismo un marco nuevo en el que circularidad y competitividad empiezan a formar parte de una misma arquitectura política.
La creciente centralidad de la economía circular en la agenda europea no se explica solo por una mayor ambición ambiental, sino por algo más profundo: la convicción de que Europa no podrá sostener su competitividad, su proceso de descarbonización ni su reindustrialización sin aprovechar mucho mejor los materiales que ya circulan dentro de su propia economía. Ahí es donde convergen con bastante claridad las lecturas de Daniel Calleja y Aurelio del Pino: ambos coinciden en que la circularidad ha dejado de ser un asunto periférico para convertirse en una cuestión directamente vinculada al modelo productivo europeo.
La primera razón tiene que ver con la seguridad material. En un contexto de creciente incertidumbre geopolítica, dependencia exterior y tensión sobre las cadenas de suministro, la circularidad importa porque reduce vulnerabilidades. Calleja insiste en que Europa ha comprobado hasta qué punto sus dependencias tienen un precio: cuando se tensionan los mercados, suben la energía y los materiales, se encarece la producción y aumenta la presión sobre hogares y empresas. Desde esa perspectiva, usar mejor los recursos disponibles, recuperar materiales estratégicos y reincorporarlos al ciclo productivo no es solo una forma de reducir residuos, sino una manera de reforzar la base económica de la Unión. Del Pino formula esa misma idea desde otro ángulo cuando sostiene que Europa no podrá descarbonizarse ni reindustrializarse sin aprovechar mejor sus materiales. En el fondo, ambos apuntan a la misma conclusión: la circularidad importa porque permite a Europa depender menos de lo que no controla.
Más que una política de reciclaje, la circularidad empieza a leerse como una lógica económica capaz de reducir dependencias y vulnerabilidades, contener costes y reforzar la base industrial europea
“Europa no podrá descarbonizarse ni reindustrializarse sin aprovechar mejor sus materiales”. Aurelio del Pino, Senior Advisor en Vinces Consulting y Of Counsel en Ramón y Cajal Abogados
La segunda razón es económica y empresarial. Calleja la resume con una idea clara: más circularidad significa más eficiencia, menos costes y un modelo productivo más sostenible y competitivo. No es una afirmación abstracta. Los fabricantes europeos, recuerda, gastan más del doble en materiales que en mano de obra o energía, de modo que cualquier mejora en eficiencia material tiene un impacto directo sobre la competitividad. Los estudios que maneja la Comisión apuntan, además, a que una mayor implantación de prácticas circulares podría reducir el uso de metales, electricidad y combustibles fósiles, al tiempo que mejoraría la balanza comercial de la UE y reduciría su exposición a la volatilidad de precios. Esa misma lógica está detrás de la insistencia comunitaria en no permitir que las materias primas se conviertan en “la energía del mañana” para la industria europea.
Del Pino coincide en esa lectura, aunque la aterriza en un plano más empresarial. Para él, la principal fortaleza del marco actual es que la economía circular se ha convertido ya en un debate de necesidad y no de oportunidad. Muchas empresas no la perciben como un extra reputacional o una obligación externa, sino como una vía para ganar eficiencia, rediseñar productos, introducir nuevas soluciones tecnológicas y abrir oportunidades de negocio. También las pymes, apunta, han ido entendiendo que la reingeniería de procesos desde esta lógica puede traducirse en mejores resultados. Calleja enfatiza el efecto macroeconómico sobre costes, resiliencia y seguridad económica; Del Pino subraya que, en el terreno de la empresa, esa misma lógica puede traducirse en innovación, eficiencia y ventaja competitiva.
Pero hay un tercer plano, quizá el más interesante, en el que Del Pino pone un énfasis especial: la circularidad importa porque, para funcionar de verdad, tiene que asentarse sobre una lógica económica real. Su formulación es muy expresiva: “la economía circular es, ante todo, economía”. Lo que quiere decir con ello es que la circularidad no se consolidará solo por acumulación normativa ni por ambición ambiental, sino cuando responda a necesidades materiales concretas y genere estructuras de mercado viables. Por eso propone fijarse en los sectores en los que la recuperación y el reciclaje han funcionado incluso antes de una regulación intensa —papel y cartón, vidrio, metales, aluminio o determinados plásticos—, porque muestran que, cuando existe valor económico en el material recuperado e incentivos claros para reincorporarlo al sistema, la circularidad puede traducirse en mercado y en estructura empresarial eficiente.
Ese enfoque ayuda también a entender por qué la circularidad se ha vuelto relevante para la política industrial europea. No solo porque puede reducir impactos ambientales, sino porque puede organizar mejor materiales, cadenas de valor y capacidades industriales. Calleja menciona ejemplos particularmente ilustrativos, como el potencial de recuperación de materiales en baterías, la necesidad de reincorporar a la economía materias primas críticas hoy desaprovechadas o el papel que pueden jugar los nutrientes reciclados y los fertilizantes circulares en sectores tan estratégicos como el agroalimentario. Del Pino, por su parte, pone el foco en la cadena de valor del envase, no solo como ámbito regulado, sino como ejemplo de cómo la colaboración entre operadores, la innovación y los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor han contribuido a crear mercados de materias primas recicladas en materiales tan relevantes como el plástico.
”Estamos dejando atrás cientos de miles de toneladas de materias primas fundamentales que contaminan nuestro planeta, y que podrían volver al ciclo productivo ya que las necesita nuestra industria”. Daniel Calleja y Crespo, director de la Representación de la Comisión Europea en España
Por todo esto, el porqué de esta agenda se entiende mejor si se abandona una visión estrecha de la circularidad como simple política de residuos. Para la Comisión, la circularidad importa porque refuerza competitividad, resiliencia y seguridad económica. Para Del Pino, importa también porque conecta con algo muy básico: la necesidad de organizar de forma más eficiente recursos escasos y convertir esa eficiencia en capacidad industrial y empresarial. Es ahí donde ambas visiones acaban confluyendo. La economía circular no se ha vuelto central solo porque ayude a contaminar menos, sino porque se ha convertido en una de las formas en que Europa intenta responder, al mismo tiempo, a sus límites materiales, a sus vulnerabilidades externas y a su necesidad de seguir siendo competitiva. Sin embargo, que esa lógica económica resulte cada vez más clara no significa que el sistema esté ya en condiciones de desplegarla sin fricciones.
Si la economía circular ha ganado peso en la agenda europea y sus beneficios potenciales resultan cada vez más claros, el gran problema aparece cuando esa ambición baja del plano estratégico al terreno de la aplicación. Ahí afloran los principales bloqueos. Y, leídas en conjunto, las aportaciones de Daniel Calleja y Aurelio del Pino apuntan a una idea central: Europa no se enfrenta tanto a una falta de dirección como a una dificultad persistente para traducir esa dirección en un marco regulatorio, económico y operativo que funcione con coherencia.
El primer obstáculo es, precisamente, de arquitectura normativa. Del Pino insiste en que la gran debilidad del marco actual sigue siendo su carácter “fragmentado, complejo y desigual en su aplicación”. La circularidad afecta hoy a normas de producto, residuos, sustancias, mercado interior, seguridad o consumo, pero esa ampliación del enfoque no siempre ha venido acompañada de una articulación suficientemente clara entre unas piezas y otras. Persisten así solapamientos, diferencias de interpretación y puntos de fricción que dificultan el aterrizaje práctico de la agenda circular. De ahí que, a su juicio, resulte imprescindible dejar atrás esa visión fragmentada, conectar mejor las distintas capas regulatorias y escuchar más a los agentes económicos en los procesos de elaboración de políticas públicas.
“La principal debilidad es que la arquitectura del sistema sigue siendo, en muchos puntos, excesivamente fragmentada, compleja y desigual en su aplicación.” Aurelio del Pino, Senior Advisor en Vinces Consulting y Of Counsel en Ramón y Cajal Abogados
Uno de los terrenos donde esa falta de coherencia se vuelve más visible es el de la transición del residuo a la materia prima secundaria. Calleja sitúa aquí una parte clave del atasco cuando señala la necesidad de actualizar las normas para que ese paso resulte más fácil y más coherente en toda Europa. Eso afecta, entre otras cosas, a la propia definición de residuo y a la revisión de las normas sobre traslados. Del Pino coincide en que este es uno de los puntos neurálgicos del sistema y destaca, de forma más general, todas las normas relativas al fin de la condición de residuo como un ámbito donde se juega una parte decisiva de la circularidad real. Su planteamiento es que ese marco solo podrá responder mejor a los objetivos actuales si se agiliza, flexibiliza y adapta de forma permanente al estado del arte técnico e industrial.
“Necesitamos actualizar las normas para que la transición de los residuos a las materias primas secundarias sea más fácil y coherente en toda Europa”. Daniel Calleja y Crespo, director de la Representación de la Comisión Europea en España
Pero el atasco no es solo técnico; también es un problema de armonización. Ambos coinciden en que la construcción de un verdadero mercado europeo de materias primas secundarias sigue viéndose lastrada por barreras regulatorias y por un grado de fragmentación que no encaja bien con la lógica del mercado interior. Del Pino lo formula en términos muy claros: cuando la fragmentación impide la libre circulación, introduce discriminaciones injustificadas o genera mecanismos desproporcionados, lo que procede es una mayor armonización. Y añade que esos mismos principios de buena regulación deberían aplicarse también en la elaboración de normas nacionales y regionales.
El ejemplo del PPWR resulta especialmente ilustrativo de esa tensión. Formalmente, se ha optado por un instrumento de máxima armonización, pero en la práctica sigue dejando un margen amplio de autonomía a los Estados. Para Del Pino, eso demuestra que Europa todavía está lejos de contar con un marco plenamente seguro y eficiente. Además, el PPWR ha llegado algo tarde al cambio de enfoque y ahora se juega buena parte de su eficacia en el desarrollo de sus actos delegados y de ejecución, que no deberían elaborarse desde el apriorismo o el dogmatismo, sino a partir del análisis concreto de cada flujo comercial e industrial.
El tercer obstáculo aparece cuando la circularidad desciende al nivel de las cadenas de valor concretas. Del Pino insiste en que no basta con fijar objetivos generales: hay que regular pensando en la implementación. Esa idea adquiere especial importancia en sectores como el gran consumo, donde cualquier avance en circularidad debe convivir con exigencias simultáneas de seguridad alimentaria, seguridad de producto, información al consumidor, logística, costes, prevención del desperdicio y continuidad del suministro. La dificultad no está solo en imponer nuevas metas, sino en integrarlas sin romper equilibrios funcionales esenciales para el mercado.
Desde esa perspectiva, conviene fijarse en los sectores donde la recuperación y el reciclaje sí han funcionado y preguntarse por qué en unos casos se ha generado un mercado y una estructura empresarial eficiente y en otros no. Esa comparación permite distinguir mejor qué parte de los bloqueos responde a fallos de mercado y cuál a fallos regulatorios. En unos casos harán falta instrumentos económicos positivos; en otros, simplificación y adaptación normativa. El ejemplo del envase vuelve a ser revelador: es uno de los esquemas circulares más veteranos, ha generado colaboración e innovación y ha ayudado a crear mercados de materiales reciclados, pero sigue enfrentado a una tensión constante entre objetivos de circularidad y otras exigencias igualmente críticas, como la seguridad alimentaria, la logística o la eficiencia del suministro. El textil, añade Del Pino, apunta a ser otro de los ámbitos donde esa dificultad de aterrizaje se hará especialmente visible.
A ese problema de implementación se suma un cuarto nivel de bloqueo: la relación entre ambición regulatoria, carga administrativa y condiciones de inversión. Calleja subraya que, si Europa quiere ser más competitiva, tendrá que reducir parte de la carga regulatoria y administrativa que soportan las empresas. La Comisión ya ha empezado a moverse en esa dirección con distintos paquetes de simplificación, algunos de ellos directamente vinculados a la economía circular. Entre los ejemplos citados están la mayor flexibilidad en determinadas obligaciones derivadas de la responsabilidad ampliada del productor o la propuesta de suprimir herramientas que no han funcionado eficazmente, como la base de datos SCIP, y sustituirlas progresivamente por otros instrumentos más útiles.
Del Pino no cuestiona la necesidad de simplificar, pero introduce una condición importante: esa simplificación solo será realmente útil si ayuda a hacer el sistema más operativo y no si se limita a rebajar cargas formales sin resolver los cuellos de botella de fondo. Y esos cuellos de botella no son solo regulatorios. También hay un problema de inversión y de madurez económica del sistema. Calleja lo subraya cuando señala que no basta con eliminar obstáculos reglamentarios: hará falta también un aumento significativo de las inversiones capaces de suministrar a la industria las materias primas secundarias que necesita. Del Pino lo expresa en términos similares cuando advierte de que las exigencias regulatorias avanzan, en muchos casos, más deprisa que la creación efectiva de mercados, infraestructuras y condiciones operativas.
La circularidad sigue tropezando con un marco fragmentado, complejo y desigual en su aplicación, especialmente en ámbitos clave como el fin de condición de residuo, los subproductos, los traslados y las autorizaciones
En el fondo, ambos describen la misma tensión. Europa quiere acelerar la circularidad, pero las empresas no siempre disponen todavía de materiales suficientes, tecnología madura, estándares estables, autorizaciones ágiles o señales económicas claras para incorporar esa transición con normalidad. Por eso, el reto no consiste en frenar la ambición, sino en acompasarla mejor con la realidad industrial, con las inversiones necesarias y con la preservación de un level playing field que no penalice a la producción europea frente a la de terceros países.
En definitiva, el atasco europeo no responde a una sola causa, sino a la superposición de varios problemas: una arquitectura regulatoria todavía dispersa, una armonización incompleta, dificultades de implementación sectorial y una insuficiente adaptación entre exigencia normativa, inversión y realidad industrial. La circularidad no se atasca por falta de discurso, sino porque convertirla en sistema exige algo más difícil: coherencia, escala, acompañamiento y capacidad de ejecución. Precisamente porque esos bloqueos siguen abiertos, la siguiente fase legislativa europea será decisiva.
Los grandes bloqueos que siguen frenando el sistema
La siguiente fase de la economía circular europea ya no se jugará tanto en el terreno del discurso como en la arquitectura normativa y económica que sea capaz de construir la Unión. Después de años de expansión regulatoria, de cambio de enfoque político y de creciente asociación entre circularidad, competitividad y resiliencia, la gran cuestión es si Bruselas logrará traducir todo ello en un marco más coherente, previsible y eficaz. En buena medida, esa prueba se concentra ahora en la futura Circular Economy Act.
Tanto Daniel Calleja como Aurelio del Pino coinciden en que esa futura ley será una pieza decisiva, aunque ponen el acento en aspectos distintos y complementarios. Desde la óptica de la Comisión, Calleja la presenta como una de las iniciativas clave del ciclo político actual. La propuesta, que se encuentra en fase final de preparación y cuya orientación ya ha sido debatida por el Colegio de comisarios, pretende reforzar el mercado único de materiales reciclados y abordar los cuellos de botella que hoy persisten tanto del lado de la oferta como de la demanda. Es decir, no se trata solo de seguir acumulando obligaciones, sino de corregir algunos de los bloqueos que impiden que la circularidad funcione realmente como sistema económico.
La futura Circular Economy Act nace con dos grandes objetivos: reforzar el mercado único de materiales reciclados y corregir los cuellos de botella que hoy persisten en la oferta y la demanda
Del Pino, por su parte, sitúa el foco en una cuestión aún más de fondo: la Circular Economy Act servirá para medir si estamos ante un verdadero cambio de paradigma o, más bien, ante una evolución y un reenfoque de objetivos ya presentes desde etapas anteriores. Su respuesta es prudente: no espera una ruptura total, sino una evolución capaz de volver a conectar con algunas intuiciones de origen. Pero precisamente por eso considera que lo decisivo no será el gesto político de aprobar una nueva norma, sino su capacidad para ordenar un marco que hoy sigue siendo disperso, difícil de interpretar y, en muchos puntos, poco operativo.
Ahí aparece una de las ideas más importantes de este nuevo momento. Para Del Pino, la futura ley no debería plantearse como “un reglamento más”, sino como una “norma de arquitectura del sistema”. La expresión resume bien qué es lo que Europa se juega ahora: no tanto ampliar el inventario normativo, sino dotarse de una pieza capaz de simplificar, armonizar conceptos clave, aportar criterios interpretativos comunes y dar seguridad jurídica. En su planteamiento, la ley debería servir para ordenar la concurrencia entre normas que hoy se solapan o se contradicen, aclarar conflictos interpretativos que encarecen o bloquean la circularidad y crear condiciones más claras para que los operadores económicos puedan tomar decisiones de inversión con un horizonte más estable.
“El Circular Economy Act no debería plantearse como un reglamento más, sino como una norma de arquitectura del sistema: una herramienta para resolver problemas, ordenar la concurrencia entre normas y aclarar conflictos interpretativos, sin añadir nuevas obligaciones”. Aurelio del Pino, Senior Advisor en Vinces Consulting y Of Counsel en Ramón y Cajal Abogados
Ese punto conecta de forma directa con otra de las grandes apuestas señaladas por Calleja: el refuerzo del mercado único de materias primas secundarias. Si Europa quiere que la circularidad se convierta en una verdadera palanca económica, necesitará algo más que objetivos ambiciosos; necesitará hacer que ese mercado exista de manera efectiva, con más escala, menos fricción y mejores condiciones para la oferta y la demanda. En esa misma línea, la Comisión quiere fomentar la cooperación entre Estados miembros y agentes económicos a través de centros de circularidad interregionales, con el objetivo de generar especialización inteligente y economías de escala en el reciclado. Del Pino lleva esa misma idea a un plano más jurídico y concreto cuando señala que la nueva etapa debería abordar reglas armonizadas sobre fin de residuo, subproductos y autorizaciones, además de alinear mejor la normativa de residuos con la normativa de producto.
A la vez, Europa se juega también algo fundamental en términos de clima regulatorio. Del Pino insiste en que lo más importante para los próximos años es contar con certeza sobre la orientación normativa. A su juicio, los vaivenes de la última legislatura han afectado no solo a las empresas, sino también a la credibilidad de las instituciones europeas. Por eso considera urgente recuperar la legitimidad técnica de la Comisión y la calidad jurídica del proceso de producción normativa. La idea de fondo es que sin previsibilidad no habrá inversión suficiente, y sin inversión la circularidad no dejará de ser una aspiración. Calleja coincide implícitamente en ese diagnóstico cuando insiste en que, si se quiere que las empresas inviertan en circularidad, habrá que mejorar las condiciones de mercado y reforzar el argumento empresarial que sostiene esa apuesta.
Ese equilibrio entre exigencia y viabilidad será, probablemente, una de las claves de la nueva fase. La Comisión ya ha avanzado algunas líneas en materia de simplificación, incluidas reformas en responsabilidad ampliada del productor y una reducción de determinadas obligaciones de reporte e información. Leídas junto a las demandas que plantea Del Pino, esas medidas apuntan a un mismo objetivo: que el nuevo marco no se limite a imponer, sino que también facilite. Para el jurista, la legislación debe acompañar los procesos reales de transformación económica y eliminar trabas y costes innecesarios; para la Comisión, reforzar las condiciones de mercado es imprescindible si se quiere movilizar inversión y convertir la circularidad en una oportunidad industrial tangible.
Pero lo que se juega Europa ahora no se limita al corto plazo regulatorio. Tanto Calleja como Del Pino introducen también una dimensión de horizonte estratégico. Calleja insiste en que hay que pensar a medio plazo, con la vista puesta incluso en mitad de siglo. Desde esa perspectiva, la circularidad no es solo una herramienta de eficiencia inmediata, sino una forma de prosperar, invertir en el futuro y prepararse mejor frente a próximas crisis. De ahí que la Comisión vincule esta agenda a objetivos más amplios: recuperar tierras raras de los objetos usados, impulsar prácticas de producción sostenible, apoyar la transición energética o desarrollar el mercado de materiales de origen biológico, también a través de futuras iniciativas como la nueva Ley de Biotecnología. Del Pino introduce aquí una cautela importante: ese horizonte solo será creíble si el marco regulatorio es tecnológicamente abierto, interoperable y con visión de largo plazo. Si la regulación se vuelve demasiado rígida o prescriptiva, advierte, puede acabar bloqueando innovaciones que todavía están madurando.
“La circularidad nos brinda la oportunidad de prosperar, invertir en nuestro futuro y defendernos frente a la próxima crisis. El futuro, será circular o no será”. Daniel Calleja y Crespo, director de la Representación de la Comisión Europea en España
En el fondo, eso es lo que está realmente en juego: no solo si Europa aprueba una nueva ley, sino si consigue construir una economía circular real, no artificial; una circularidad basada en criterios de mercado, seguridad jurídica, materiales disponibles, inversión y capacidad industrial. Del Pino lo formula con claridad cuando defiende que la circularidad no debe convertirse en una mera vía de salida frente a obligaciones, sino en una lógica económica sólida, apoyada en un enfoque holístico y en una escucha real a los operadores de las cadenas de valor. Calleja, desde la perspectiva institucional, proyecta esa misma ambición en términos más estratégicos: reducir dependencias, convertir vulnerabilidad en oportunidad y reforzar seguridad económica y resiliencia.
Por eso, el momento actual es tan decisivo: la Circular Economy Act se perfila como una auténtica prueba de fuego para la Unión Europea. Si acierta, puede ayudar a consolidar un marco más coherente, crear mejores condiciones de mercado y convertir la circularidad en una palanca real de competitividad y autonomía. Si falla, el riesgo será el contrario: añadir una nueva capa normativa sin resolver los bloqueos que hoy siguen lastrando el desarrollo del sistema. En esa diferencia se juega buena parte de la credibilidad de la nueva política industrial circular europea y, quizá, también una parte del modo en que la UE quiere responder a sus propias fragilidades materiales en las próximas décadas.
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