Reglamento UE 2050/40 de envases y su incidencia en España: entre la armonización y la flexibilidad

El nuevo reglamento europeo sustituye la directiva de 1994 y establece un marco jurídico más exigente y armonizado que obligará a España a aprobar una nueva norma nacional adaptada a sus previsiones
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07-07-2025

El Reglamento (UE) 2025/40 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 2024, sobre los envases y residuos de envases, fue publicado el 22 de enero de 2025 y entró en vigor el 11 de febrero de 2025. No obstante, producirá efectos a partir de 12 de agosto de 2026.

 

Esta norma refleja las tendencias del Derecho ambiental de la UE y, concretamente, de la economía circular en la actualidad

 

Esta norma tiene como finalidad reducir los impactos ambientales de los envases y crear condiciones armonizadas para la introducción de envases en el mercado de la UE, que afectan a un amplio abanico de sectores económicos y que abarcan todo el ciclo de vida de los envases. De hecho, la base jurídica del Reglamento es el artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que persigue aproximar de las normas de los Estados miembros “que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior”. No está basada en el artículo 193, TFUE, que habilita a la adopción de normas comunitarias en materia de medio ambiente, y solo permite una armonización regulatoria de mínimos.

A esto se une el hecho de que el Reglamento sustituye a la Directiva 94/62/CE, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases. La sustitución de la Directiva, como acto jurídico, por el Reglamento, representa una toma de posición muy relevante, que es coherente con la dinámica de cambio y maduración que se está produciendo en el Derecho ambiental de la UE desde el Pacto Verde y el contexto derivado de la COVID y de los cambios geoestratégicos recientes. Los Reglamentos son normas más densas y desarrolladas y tienen aplicación directa, no necesitan de transposición por parte de los Estados. Eliminan o reducen, en principio, el margen de desarrollo normativo de los Estados y, en consecuencia, las posibilidades nacionales de distorsionar la unidad del mercado, y ofrecen, en principio, mayores garantías para el cumplimiento de objetivos ambientales, especialmente con relación a Estados con menos voluntad política ambiental. 

 

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El presente Reglamento, y las normas de complejidad creciente que está aprobando la UE en los últimos tiempos, demanda la necesidad de un mayor nivel de profesionalización tanto en el sector público como el privado y el reforzamiento de las estructuras administrativas con conocimiento técnico de calidad

 

Con todo, este objetivo inicial de la Comisión, fue modulándose en el proceso de tramitación y aprobación del Reglamento. El texto final prevé una armonización total, con algunos matices, en materia de requisitos de diseño y de etiquetado e información de productos, en la medida en que son las normas que generan mayores riesgos para la libre circulación de productos. Sin embargo, en materia de objetivos de reutilización o de gestión de residuos de envases, en términos generales, se trata de una norma de armonización parcial. Introduce elementos de flexibilidad para atender a las demandas nacionales de mantenimiento o impulso de políticas ambientales o a los intereses o realidades de determinados sectores económicos. Por ello, el texto final no ha alcanzado una armonización total de la regulación y otorga flexibilidad a los Estados en determinadas materias para reforzar o incluso limitar el efecto del Reglamento.

Esta norma refleja las tendencias del Derecho ambiental de la UE y, concretamente, de la economía circular en la actualidad. Primero, complejidad creciente de la normativa en materia de residuos -El Reglamento tiene 188 considerandos, 71 definiciones, 71 artículos, 13 anexos, 124 páginas-. En segundo lugar, se trata de normas que despliegan un desarrollo técnico jurídico exhaustivo, que desarrollará, de modo centralizado, la Comisión Europea en los próximos años, a través de numerosas remisiones a actos delegados y ejecutivos para la precisión de aspectos técnicos y metodológicos, que quedan pendientes en el Reglamento. Será en todo caso un proceso complejo, tanto a nivel técnico, como en la composición de intereses. En tercer lugar, el presente Reglamento, y las normas de complejidad creciente que está aprobando la UE en los últimos tiempos, demanda la necesidad de un mayor nivel de profesionalización tanto en el sector público como el privado y el reforzamiento de las estructuras administrativas con conocimiento técnico de calidad, para garantizar el cumplimiento normativa, una gestión pública basada en datos, la competencia justa en el mercado y la seguridad jurídica demandada por los operadores económicos. 

La aprobación del Reglamento 2025/40 no impide que los Estados miembros, y entre ellos España, puedan adoptar normas nacionales de ejecución, de desarrollo, de la citada norma de la UE, siempre que actúen dentro del margen de apreciación que les deja aquella. Además, el texto final del Reglamento ofrece, como hemos indicado, cierta flexibilidad a los Estados, otorgando la posibilidad de desarrollar o de incrementar, incluso, el nivel de protección establecido.

El Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico no se va a limitar a modificar el Real Decreto 1055/2022, sino que va a derogarlo y a aprobar una nueva norma. Pasará a la historia como una norma “James Dean”, “Live fast,die young”.

Con esta finalidad, el Ministerio ha abierto una consulta pública previa para el desarrollo del “nuevo proyecto de Real Decreto de envases y residuos de envases” (hasta el 5 de junio de 2025). La aprobación de la nueva norma tendrá un doble objetivo: primero, hacer compatible la normativa nacional con el marco definido por el Reglamento (UE) 2025/40, resolviendo posibles contradicciones, necesidades de desarrollo o valorando posibilidades de reforzamiento o excepción de algunas previsiones del Reglamento UE, siempre dentro de su marco habilitante; segundo, aprovechar la aprobación de la nueva norma para mantener aquellas previsiones del RD 1055/2022 que sigan siendo válidas y para introducir mejoras o solventar los problemas interpretativos o de aplicación que ha planteado esta Real Decreto, como, de acuerdo por lo indicado en el propio texto de la consulta, con carácter ejemplificativo, la precisión de definiciones que condicionan el ámbito de aplicación de la norma, la coordinación entre los sistemas de responsabilidad ampliada del Productor, fundamental, la determinación del modelo de recogida por la entidad local “(SCRAP recoge/SCRAP no recoge)”, la aclaración sobre aspectos vinculados a los costes que deben asumir los productores de productos con relación a la fracción resto; la mejora de la trazabilidad y la detección del fraude, etc. En este marco, entiendo que debería ser considerado y analizado, en profundidad, el “Estudio sobre la gestión de residuos de envases (E/CNMC/004/21)” de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, que pone el foco en la necesidad de valorar algunas cuestiones clave del régimen de la responsabilidad ampliada, y destaca la necesidad de que las autoridades promuevan de forma activa la competencia mediante la regulación. 

 

La aprobación del nuevo Real Decreto reabre nuevamente para el MITERD la necesidad de llevar a cabo una compleja composición de intereses en presencia y, en consecuencia, de redefinir el interés general

 

Finalmente, la aprobación del nuevo Real Decreto reabre nuevamente para el MITERD la necesidad de llevar a cabo una compleja composición de intereses en presencia y, en consecuencia, de redefinir el interés general que, como no puede ser de otra forma, debe reflejar el texto final de la norma que se apruebe. En este marco, es clave la participación de todos los actores sociales. Los productores de productos y el resto de operadores económicos implicados en su aplicación deberán aportar su perspectiva para la toma en consideración de sus intereses, en el margen que ofrece el Reglamento de la UE, y para que la norma responda a la proporcionalidad, viabilidad y seguridad jurídica demandada por los sectores afectados. Finalmente, además de la importancia de la participación de otros actores sociales (como consumidores y ONG ambientales), el sector público autonómico y local no pueden ignorar la importancia de los procesos regulatorios. Deberían tener una participación activa y profesional, para poder plantear al Ministerio propuestas regulatorias sólidas, concretas y bien definidas, derivadas de la experiencia aplicativa del RD 1055/2022, y para garantizar así que la nueva norma facilite el cumplimiento de los objetivos de la UE y asigne costes entre los diferentes actores sociales, de acuerdo con el principio de quien contamina paga.