El perjuicio significativo al medio ambiente: la frontera invisible de los planes de recuperación y resiliencia

Las ayudas que Europa prevé conceder a los Estados en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia depende de que se acredite que las medidas que se contienen en los planes no causen un perjuicio significativo


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Por , Terraqui


 

En julio de 2020, el Consejo Europeo alcanzó un acuerdo para poner en marcha un instrumento (NextGenerationEU) con el que ayudar a los Estados miembros a dar respuesta a la situación económica y social derivada de la pandemia de COVID-19, autorizando a la Comisión Europea a emitir hasta 750 000 millones de euros de deuda en nombre de la Unio?n.

Para llevar a efecto este acuerdo, en febrero de 2021, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron el Reglamento (UE) 2021/241 por el que se estableció el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (en adelante, RMRR) y se definieron sus objetivos, financiación y las normas para la concesión de dicha financiación.

Su finalidad es apoyar la inversio?n y las reformas en los Estados miembros para lograr una recuperacio?n sostenible y resiliente, entendida como la capacidad de hacer frente a perturbaciones económicas, sociales y medioambientales o a cambios estructurales persistentes de una manera justa, sostenible e inclusiva (artículo 2 del RMRR), al tiempo que se promueven las prioridades en materia de medio ambiente y digitales de la UE.

El objetivo específico del Mecanismo de recuperación y resiliencia consiste en proporcionar a los Estados miembros ayuda financiera para que alcancen los hitos y objetivos, esto es, los objetivos cualitativos y cuantitativos, de las reformas e inversiones establecidos en sus planes de recuperación y resiliencia (artículo 3 del RMRR). Para ello, el Mecanismo de recuperación y resiliencia está dotado con 672 500 millones de euros, de los cuales 360 000 millones se destinarán a pre?stamos y 312 500 millones de euros a transferencias no reembolsables.

 

1. ¿Cómo se garantiza la protección del medio ambiente a través del Mecanismo de recuperación y resiliencia? 

El Mecanismo de recuperación y resiliencia debe contribuir a la integración de la acción por el clima y la sostenibilidad ambiental y a que se alcance el objetivo general de destinar el 30 % de los gastos del presupuesto de la Unión a apoyar objetivos climáticos. A tal fin, las medidas respaldadas por el Mecanismo e incluidas en los planes de recuperación y resiliencia de cada Estado miembro deben contribuir a la transición ecológica, incluida la biodiversidad, o a afrontar los retos que se derivan de ella, y deben representar un importe que suponga al menos el 37 % de la asignación total.

Además, el Mecanismo debe financiar actividades que respeten plenamente las normas y prioridades de la Unión en materia climática y medioambiental y el principio de “no causar un perjuicio significativo” en el sentido del artículo 17 del Reglamento (UE) 2020/852 del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al establecimiento de un marco para facilitar las inversiones sostenibles (en adelante, Reglamento sobre inversiones sostenibles).

Para acceder a la ayuda financiera del Mecanismo de recuperación y resiliencia, los Estados miembros deben presentar sus planes de recuperación y resiliencia, a más tardar, a finales de abril de 2021. Estos planes, elaborados a nivel estatal, deben detallar el conjunto de medidas para su seguimiento y ejecución, incluidos los hitos y objetivos y los costes estimados, así como las repercusiones previstas en el potencial de crecimiento, la creación de empleo y la resiliencia económica, social e institucional. También deben incluir una explicación del modo en que contribuye a abordar eficazmente los retos y prioridades específicos pertinentes de cada país determinados en el marco del Semestre Europeo, y una explicación del modo en que el plan de recuperación y resiliencia asegura que ninguna de las medidas de ejecución de las reformas e inversiones incluidas en ese plan causa un perjuicio significativo a objetivos medioambientales en el sentido del artículo 17 del Reglamento sobre inversiones sostenibles.

Así, una vez los Estados miembros presenten sus Planes de Recuperación y Resiliencia, a más tardar, a finales de abril, será la Comisión quien deberá valorar su pertinencia, eficacia, eficiencia y coherencia con las prioridades definidas en el Semestre Europeo y, en especial, con las recomendaciones dirigidas a cada Estado miembro por el Consejo, en un plazo de dos meses a partir de la presentación oficial de los planes de recuperación y resiliencia.

Y, finalmente, el Consejo, en un plazo de cuatro semanas desde que reciba la propuesta de la Comisión, debe aprobar la evaluación de los planes de recuperación y resiliencia mediante una decisión de ejecución.

Por tanto, cabe concluir que no podrá concederse ninguna contribución financiera a un Estado miembro en el marco de Mecanismo de recuperación y resiliencia si su plan de recuperación y resiliencia no supera la evaluación de la Comisión. En particular, si no garantiza que ninguna de las reformas e inversiones de su plan puedan causar un perjuicio significativo a objetivos ambientales (en el sentido del Reglamento de inversiones sostenibles), si el plan no es coherente con los objetivos climáticos y ambientales del Estado en cuestión, o si no se destinan, al menos un 37%, a medidas que contribuyan a la transición ecológica, lo que se conseguirá (según se indica en la exposición de motivos del RMRR), mediante reformas e inversiones en tecnologías y capacidades ecológicas, incluyendo la biodiversidad, eficiencia energética, renovación de edificios y economía circular.

 

2. El principio de no causar un perjuicio significativo a los objetivos ambientales a tener en consideración en los Planes de Recuperación y Resiliencia

2.1.   Guía de orientaciones técnicas de la Comisión Europea

Como señalamos en el apartado anterior, las medidas que se incluyan en los planes de recuperación y resiliencia de los Estados miembros deben cumplir el principio de “no causar un perjuicio significativo a objetivos medioambientales”, en el sentido indicado por el Reglamento de inversiones sostenibles.

Según el artículo 17 del Reglamento de inversiones sostenibles, se considerará que una actividad económica causa un perjuicio significativo a alguno de los 6 objetivos ambientales, cuando, teniendo consideración el ciclo de vida de los productos y de los servicios proporcionados por la actividad económica de que se trate, incluyendo los bienes y activos en los que se apoya para ello, se den las siguientes circunstancias:

Objetivos ambientales según el Reglamento de inversiones sostenibles y criterios para considerar que se causa un perjuicio significativo.

 

1. Mitigación del cambio climático

  • Cuando la actividad dé lugar a considerables emisiones de gases de efecto invernadero.

 

 2. Adaptación al cambio climático

  • Cuando la actividad provoque un aumento de los efectos adversos de las condiciones climáticas actuales y de las previstas en el futuro, sobre sí misma o en las personas, la naturaleza o los activos.

 

3. Utilización y protección sostenibles de los recursos hídricos y marinos

  • Cuando la actividad vaya en detrimento del buen estado o del buen potencial ecológico de las masas de agua, incluidas las superficiales y subterráneas, o del buen estado ecológico de las aguas marinas.

 

4. Economía circular

  • Si genera importantes ineficiencias en el uso de materiales o en el uso directo o indirecto de recursos naturales, como las fuentes de energía no renovables, las materias primas, el agua o el suelo en una o varias fases del ciclo de vida de los productos, en particular en términos de durabilidad y de posibilidades de reparación, actualización, reutilización o reciclado de los productos.

  • Si da lugar a un aumento significativo de la generación, incineración o eliminación de residuos, excepto la incineración de residuos peligrosos no reciclables.

  • Si la eliminación de residuos a largo plazo pueda causar un perjuicio significativo y a largo plazo para el medio ambiente.

 

5. Prevención y control de la contaminación.

  • Cuando la actividad dé lugar a un aumento significativo de las emisiones de contaminantes a la atmósfera, el agua o el suelo, en comparación con la situación existente antes del comienzo de la actividad.

 

6. Protección y restauración de la biodiversidad y los ecosistemas · Si va en gran medida en detrimento de las buenas condiciones y la resiliencia de los ecosistemas.

  • Si va en detrimento del estado de conservación de los hábitats y las especies, en particular, de aquellos de interés para la Unión.

 

El Reglamento de inversiones sostenibles funciona sobre la base de la publicación de actos delegados por parte de la Comisión, que definirán los criterios técnicos para apreciar en qué supuestos se puede considerar que una inversión no causa un perjuicio significativo al medio ambiente o que suponen una contribución significativa a algunos de los objetivos ambientales.

Aunque el Reglamento de inversiones sostenibles está en vigor desde el 12 de julio de 2020, los criterios que establece para determinar si una actividad es ambientalmente sostenible en medidas públicas, normas y etiquetas (artículo 4), y que refuerzan las obligaciones de información no financiera (artículos 5 a 8), entrarán en vigor en 2022 y 2023, respectivamente. Y, en todo caso, las obligaciones contenidas en el Reglamento no podrán aplicarse hasta 12 meses después de que la Comisión haya adoptado los actos delegados que establezcan los criterios técnicos de selección.

Hasta la fecha, en noviembre de 2020, únicamente se publicó el borrador de acto delegado relativo a los objetivos de mitigación y adaptación al cambio climático, sometiéndose a información pública, y se espera que, a lo largo de 2021, se adopte este acto delegado y también se publiquen los criterios técnicos respecto al resto de objetivos.

El RMRR se asienta sobre el principio de que las medidas incluidas en los planes de recuperación no pueden causar un perjuicio significativo a los objetivos ambientales del Reglamento de inversiones sostenibles. Sin embargo, los actos delegados por los que se establecerán los criterios técnicos a considerar en aplicación de este Reglamento, como hemos visto, aún no han sido aprobados. Por ello, el RMRR señala que la Comisión debe ofrecer orientaciones técnicas para que los Estados miembros garanticen que las medidas incluidas en sus planes de recuperación y resiliencia cumplan con el principio de “no causar un perjuicio significativo” en el sentido del artículo 17 del Reglamento de inversiones sostenibles, y que, la entrada en vigor de los actos delegados que la Comisión adoptará en virtud de este reglamento no debe afectar a las orientaciones que ahora se ofrezcan.

En tal sentido, la Comisión Europea adoptó una Comunicación que contiene la Guía técnica sobre la aplicación del principio de “no causar un perjuicio significativo” en virtud del RMRR, publicada el 18/02/2021.

Esta guía pretende esclarecer el significado del principio de “no causar un perjuicio significativo” (en adelante, DNSH, por sus siglas en inglés), establecer la manera en que debe aplicarse en el contexto del Mecanismo de recuperación y resiliencia, así como la forma en que los Estados miembros pueden demostrar si las medidas que han propuesto en el PRR respetan el principio DNSH. Además, con la finalidad de orientar a los Estados, ofrece ejemplos concretos de cómo debe demostrarse el cumplimiento del principio DNSH en los planes de recuperación y resiliencia.

 

2.2.   Diferencias con el Reglamento de inversiones sostenibles 

Para poder aplicar el principio DNSH en el ámbito del Mecanismo de recuperación y resiliencia, es preciso destacar varias diferencias en la evaluación que rige en función del Reglamento de inversiones sostenibles y el RMRR:

Por una parte, el principio de no causar un perjuicio significativo, en el contexto del Mecanismo de recuperación y resiliencia, se valora a nivel de cada “medida” (pues los planes recuperación y resiliencia contienen medidas). Sin embargo, por otra parte, el artículo 17 del Reglamento de inversiones sostenibles alude a las “actividades económicas”. Una medida en el marco del Mecanismo de recuperación y resiliencia (es decir, una inversión o una reforma) es una intervención que puede constituir una actividad económica o que puede dar lugar a actividades económicas (o provocar cambios en ellas), y, por ello, a efectos del Mecanismo de recuperación y resiliencia, las “actividades económicas” establecidas en el artículo 17 del Reglamento se deben interpretar como “medidas”. Se puede concluir, por tanto, que el alcance de las actividades que engloba la evaluación según el principio DNSH en virtud del Reglamento del Mecanismo de recuperación y resiliencia es diferente y considerablemente más amplio que el del Reglamento de taxonomía: mientras el reglamento de taxonomía clasifica y fija criterios aplicables a las actividades económicas medioambientalmente sostenibles que contribuyen de manera sustancial a los objetivos medioambientales y que no causan un perjuicio significativo a estos objetivos, el RMRR tiene por objeto demostrar que un amplio abanico de medidas (inversiones y también reformas) no ocasiona un perjuicio significativo a ninguno de los objetivos medioambientales.

Además, los Estados miembros no están obligados a hacer referencia a los “criterios técnicos de selección” (criterios cuantitativos y/o cualitativos) del Reglamento de inversiones sostenibles para justificar el cumplimiento del principio DNSH. Pero, cuando se evalúa el cumplimiento del principio DNSH, los Estados miembros tienen la opción de basarse en los criterios técnicos de selección en los actos delegados en virtud de dicho Reglamento y, dado que aún no han sido adoptados, la Comisión admite que puedan hacer referencia a los proyectos de actos delegados.

 

2.3.   La evaluación de los planes de recuperación y resiliencia según el principio DNSH

A. Objeto y modalidades de evaluación

Los Estados miembros deben someter todas las medidas (que comprenden tanto inversiones como reformas) de su plan de recuperación a una evaluación según el principio DNSH pues, de acuerdo con el RMRR, ninguna medida puede causar perjuicio significativo a los objetivos medioambientales, de forma que alcanzar un resultado positivo en esta evaluación es un requisito indispensable para poder optar a la financiación que ofrece el Mecanismo de recuperación y resiliencia.

Para realizar la evaluación de las medidas, los Estados miembros deben cumplimentar la lista de verificación que se contiene en la Guía de la Comisión y justificar que ninguna de las medidas causa un perjuicio significativo a los objetivos ambientales del Reglamento de inversiones sostenibles. Para ello, deben dar respuesta a unas preguntas generales relacionadas con los objetivos ambientales y las causas que motivan que se pueda ocasionar un perjuicio significativo a estos objetivos, aportando la documentación que estimen pertinente.

Si bien todas las medidas deben someterse a una evaluación según el principio DNSH (evaluación sustantiva), puede adoptarse una evaluación simplificada cuando se esté ante alguno de los siguientes supuestos:

  • Si la medida tiene un impacto previsible nulo o insignificante sobre el objetivo ambiental relacionado con los efectos directos e indirectos primarios de la medida a lo largo de su ciclo de vida, dada su naturaleza y, en consecuencia, se considera que cumple el principio DNSH por lo que respecta al objetivo en cuestión.

  • El seguimiento de la medida indica que su apoyo a un objetivo de cambio climático o a un objetivo ambiental obtiene un coeficiente del 100 % y, en consecuencia, se considera que cumple con el principio DNSH por lo que respecta al objetivo en cuestión.

  • Si la medida “contribuye sustancialmente” a un objetivo ambiental, de conformidad con el Reglamento de inversiones sostenibles.

En este caso, los Estados miembros pueden facilitar una breve motivación en relación con los objetivos que entren dentro de los supuestos anteriores, y centrar la evaluación sustantiva en aquellos objetivos ambientales que sí puedan verse afectados.

Fuente: Comisión Europea (2021)

 

B. Principios generales de la evaluación 

1. Deben valorarse los impactos directos e indirectos primarios de las medidas.
Los impactos directos pueden reflejar efectos de la medida a nivel del proyecto o a nivel del sistema y que se producen en el momento de la aplicación de la medida (ejemplo: uso de materiales durante la construcción de una carretera).

Los impactos indirectos primarios pueden reflejar efectos de la medida que se producen fuera de esos proyectos o sistemas y que pueden materializarse tras la aplicación de la medida o una vez finalizado el calendario del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, pero que son razonablemente previsibles y pertinentes (ejemplo: futuras emisiones durante la fase de uso de la carretera).

2. Debe considerarse el ciclo de vida de la actividad derivada de la medida.
No se requiere un análisis del ciclo de vida ni de sus consecuencias, de forma que podrán utilizarse pruebas procedentes de análisis ya existentes del ciclo de vida para fundamentar la evaluación según el principio DNSH.

3. Las medidas que promueven una mayor electrificación se consideran compatibles con la evaluación para el objetivo ambiental de mitigación del cambio climático.
Aunque la generación de electricidad todavía no es una actividad climáticamente neutra en la UE, se considera necesario el despliegue de estas tecnologías e infraestructura para una economía climáticamente neutra, y la UE cuenta ya con un marco político para la descarbonización de la electricidad y el desarrollo de las energías renovables.

No obstante, los Estados miembros deben justificar que una mayor electrificación va acompañada de un aumento de la capacidad de generación de energías renovables a nivel nacional, así como que estas medidas no perjudican significativamente a los otros cinco objetivos medioambientales.

4. En el caso de actividades económicas, deben valorarse teniendo en cuenta si existen alternativas viables desde el punto de vista tecnológico y económico con un bajo impacto ambiental.
Si existiesen alternativas, la evaluación del impacto ambiental negativo de cada medida deberá llevarse a cabo frente a un escenario de “ausencia de intervención”, teniendo en cuenta el efecto ambiental de la medida en términos absolutos. Esto significa que se deberá valorar el impacto ambiental de la medida en comparación con una situación sin impacto ambiental negativo, y no en comparación con el impacto de otra actividad existente o prevista que la medida en cuestión pueda estar sustituyendo.

Ejemplo: si un plan de desguace pretendiera sustituir vehículos ineficientes por otros más eficientes propulsados por motores de combustión interna, el impacto de esos nuevos vehículos se evaluaría en términos absolutos (ya que existen alternativas con un bajo impacto), en lugar de compararlo con el impacto de los vehículos ineficientes a los que sustituyen.

Y si no existiesen alternativas viables desde el punto de vista tecnológico y económico con un bajo impacto ambiental, la medida se evaluaría en comparación con los mejores niveles disponibles de desempeño ambiental en el sector.

5. Se admiten excepciones, caso por caso, respecto al objetivo de mitigación del cambio climático, en relación con medidas relacionadas con la generación de electricidad y/o calor a base de gas natural, así como con la infraestructura de transporte y distribución conexa utilizando gas natural.
Las medidas relacionadas con la generación de electricidad y/o calor utilizando combustibles fósiles y las relacionadas con la infraestructura de transporte y distribución no cumplen el principio DNSH a los efectos del Mecanismo de recuperación y resiliencia, dado que existen alternativas bajas en carbono. No obstante, desde una perspectiva de mitigación del cambio climático, pueden introducirse excepciones limitadas a esta regla general, y siempre caso por caso, respecto de las medidas relacionadas con la generación de electricidad y/o calor utilizando gas natural, así como con la infraestructura de transporte y distribución conexa para aquellos Estados miembros que se enfrentan a desafíos importantes en la transición desde fuentes de energía intensivas.

No obstante, en todo caso, las excepciones deberán cumplir una serie de condiciones establecidas en el anexo III del RMRR y estar en consonancia con los objetivos de descarbonización de la UE para 2030 y 2050.

Además, los Estados miembros deberán demostrar el cumplimiento del principio DNSH de estas medidas para los cinco objetivos ambientales restantes.

6. En circunstancias limitadas y siempre caso por caso, debe concederse flexibilidad para permitir que los Estados miembros puedan demostrar que evitan los efectos de bloqueo perjudiciales basándose en las medidas de acompañamiento del PRR.
Podrían resultar necesarias reformas e inversiones complementarias para garantizar que las medidas presentan perspectivas de futuro y no conducen a efectos de bloqueo perjudiciales, esto es, que no obstaculicen el desarrollo e implantación de alternativas de bajo impacto, así como para promover efectos dinámicos beneficiosos. Entre los ejemplos de medidas de acompañamiento de este tipo cabe citar el equipamiento de las carreteras con infraestructura de bajas emisiones de carbono (p. ej., estaciones de carga para vehículos eléctricos o estaciones de repostaje de hidrógeno) y la fijación de tasas adecuadas de acceso a carreteras o por congestión, o reformas e inversiones más amplias para descarbonizar los sistemas de transporte o las combinaciones de electricidad nacionales.

7. En el diseño de las medidas debería integrarse el cumplimiento del principio DNSH, junto con estos principios rectores, incluso a nivel de hitos y metas.

Esto puede significar integrar las consideraciones respecto del principio DNSH y los pasos de mitigación necesarios que deben tomarse para garantizar el cumplimiento en los hitos y objetivos correspondientes o en los procesos de licitación y adjudicación de contratos públicos.

 

C. Ejemplos de pruebas que permiten justificar el cumplimiento del principio DNSH 

Para realizar la evaluación de las medidas, la Comisión también incluye una lista de ejemplos de pruebas que pueden respaldar el razonamiento de los Estados miembros a la hora de justificar que las medidas no infringen el principio DNSH.

PRUEBAS JUSTIFICATIVAS DE CARÁCTER GENERAL

  • Se ha cumplido la parte aplicable de la legislación ambiental de la UE (en concreto, las evaluaciones ambientales) y se han concedido los permisos o autorizaciones pertinentes.

  • La medida incluye elementos que requieren la aplicación por parte de las empresas de un sistema de gestión ambiental reconocido, como puede ser el sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales, o EMAS (o, alternativamente, ISO 14001 o equivalente), o que utilicen y/o produzcan bienes o servicios a los que se haya concedido una etiqueta ecológica de la UE u otra etiqueta medioambiental.

  • La medida se refiere a la aplicación de las mejores prácticas ambientales o al logro de parámetros comparativos de excelencia establecidos en los documentos de referencia sectoriales adoptados en virtud del Reglamento EMAS.

  • Por lo que respecta a las inversiones públicas, la medida respeta los criterios de contratación pública ecológica.

  • En cuanto a las inversiones en infraestructura, la inversión se ha sometido a verificación climática y ambiental.

MITIGACIÓN DEL CAMBIO CLIMÁTICO

  • Para una medida en un área no abarcada por los parámetros comparativos de los derechos de emisión, esta es compatible con la consecución del objetivo de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero para 2030 y con el objetivo de alcanzar la neutralidad climática para 2050.

  • Para una medida que promueve la electrificación, esta se complementa con pruebas de que la combinación energética está en camino de la descarbonización, en línea con los objetivos de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero para 2030 y 2050, y va acompañada de un aumento de la capacidad de generación de energías renovables. Adaptación al cambio climático

  • Se ha realizado una evaluación del riesgo climático proporcionada.

  • En caso de que una inversión supere los 10 millones de euros, se ha realizado o está prevista una evaluación de la vulnerabilidad y el riesgo climáticos que lleve a la identificación, valoración y aplicación de medidas de adaptación pertinentes.

UTILIZACIÓN Y PROTECCIÓN SOSTENIBLES DE LOS RECURSOS HÍDRICOS Y MARINOS

  • Se han identificado y abordado los riesgos de degradación ambiental relacionados con la conservación de la calidad del agua y la prevención del estrés hídrico, de acuerdo con los requisitos en virtud de la Directiva marco sobre el agua y un plan hidrológico de cuenca.

  • En el caso de una medida relacionada con el medio marino y costero, esta no impide ni compromete de forma permanente la consecución de un buen estado medioambiental, tal como se define en la Directiva marco sobre la estrategia marina, a nivel de la región o subregión marina de que se trate o en las aguas marinas de otros Estados miembros.

  • La medida no tiene un impacto significativo sobre:

  1. Las masas de agua afectadas (ni impide que la masa de agua específica a la que se refiere ni otras masas de agua de la misma cuenca hidrográfica alcancen un buen estado o un buen potencial, de acuerdo con los requisitos de la Directiva marco sobre el agua).

  2. Hábitats y especies protegidos que dependen directamente del agua.

ECONOMÍA CIRCULAR, INCLUIDOS LA PREVENCIÓN Y EL RECICLADO DE RESIDUOS

  • La medida está en consonancia con el plan de gestión de residuos y el programa de prevención de residuos nacionales o regionales pertinentes, y, cuando exista, con la estrategia nacional, regional o local de economía circular correspondiente.

  • La medida está en consonancia con los principios de productos sostenibles y con la jerarquía de residuos, priorizando la prevención de residuos.

  • La medida garantiza la utilización eficiente de los recursos para los principales recursos utilizados. Se abordan las ineficiencias en el uso de los recursos, lo que incluye garantizar que los productos, edificios y activos se utilicen de manera eficiente y sean duraderos.

  • La medida garantiza la recogida separada eficaz y eficiente de los residuos en origen, así como que las fracciones separadas en origen se envían para la preparación para su reutilización o reciclaje.

PREVENCIÓN Y CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN

  • La medida está en consonancia con los planes existentes a nivel mundial, nacional, regional o local de reducción de la contaminación.

  • La medida cumple con MTD pertinentes o con los documentos de referencia sobre las mejores técnicas disponibles (BREF) del sector.

  • Se aplicarán soluciones alternativas al uso de sustancias peligrosas.

  • La medida está en consonancia con el uso sostenible de los plaguicidas.

  • La medida está en consonancia con las mejores prácticas para combatir la resistencia a los antimicrobianos.

PROTECCIÓN Y RESTAURACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD Y LOS ECOSISTEMAS 

  • La medida respeta la jerarquía de mitigación y otros requisitos pertinentes en virtud de la Directiva de aves silvestres y la Directiva de conservación de los hábitats naturales.

  • Se ha realizado una evaluación del impacto ambiental y se han aplicado las conclusiones.

 

2.4.   Pertinencia de la legislación medioambiental de la UE y de las evaluaciones de impacto 

En todo caso, todas las medidas propuestas en los planes de recuperación y resiliencia deben cumplir con la legislación ambiental de la UE. Asimismo, la Comisión indica que, “aunque el cumplimiento de la legislación vigente de la UE es un indicio muy sólido de que la medida no causa un perjuicio medioambiental, no conlleva automáticamente su conformidad con el principio DNSH, en particular debido a que algunos de los objetivos que engloba el artículo 17 no se han reflejado todavía por completo en la legislación medioambiental de la UE y una evaluación ambiental no abarca todos los aspectos que forman parte de una evaluación según el principio DNSH. Y, a la inversa, la evaluación según el principio DNSH no exime de la obligación de realizar una EIA, una EEM o una verificación medioambiental, de sostenibilidad o de protección frente al cambio climático, por ejemplo, para los proyectos financiados por medio del Programa InvestEU o el Mecanismo “Conectar Europa”.

Ejemplo: aunque la construcción de un nuevo aeropuerto exige una EIA, sobre la base del principio DNSH aplicado a la mitigación del cambio climático, lo más probable es que solo respeten tal principio las medidas relativas a la infraestructura aeroportuaria hipocarbónica, como las inversiones en edificios de bajo consumo energético, la mejora in situ de infraestructuras aeroportuarias con vistas a su conexión a una red de energías renovables y los servicios conexos. 

 

3. Conclusiones

A través del principio de no causar un perjuicio significativo a los objetivos ambientales del Reglamento de inversiones sostenibles se pretende asegurar que ninguna de las medidas incluidas en los planes de recuperación y resiliencia de los Estados miembros pueda ocasionar un retroceso en el nivel de protección efectivo del medio ambiente.

No obstante, la efectividad de este principio queda condicionada a la rigurosidad con la que se efectúe la evaluación de las medidas por los Estados miembros, así como del subsiguiente control que se llevará a cabo por la Comisión, tanto respecto a esta evaluación inicial, como al proceso de ejecución de las medidas, y, en especial, a los medios con los que se cuente para hacerlo.

Además, conviene precisar que el Reglamento del mecanismo de recuperación y resiliencia no excluye, en ningún caso, la aplicabilidad de la restante normativa ambiental. Y, respecto a las evaluaciones de impacto ambiental, la Comisión Europea anuncia que las considerará como indicios sólidos de que se cumple con el principio DNHS.

No obstante, el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia incluye en su artículo 66 especialidades en materia de evaluación ambiental en los proyectos del Plan Recuperación, Transformación y Resiliencia, y, además de notables reducciones de los plazos aplicables en la evaluación ambiental que pueden comprometer su calidad y garantías, recoge una excepción a la aplicabilidad de la normativa de evaluación ambiental, respecto a la que debiera realizarse una reflexión pausada.

Así, a los efectos de lo previsto en el artículo 8.3 de la Ley 21/2013, de 21 de diciembre, “se entenderá que concurren circunstancias excepcionales en el caso de los proyectos financiados total o parcialmente mediante el Instrumento Europeo de Recuperación, cuando se trate de meras modernizaciones o mejoras de instalaciones ya existentes, que no supongan construcción de nueva planta, aumento de la superficie afectada o adición de nuevas construcciones ni afección sobre recursos hídricos y entre cuyos requisitos se incorporen para su financiación y aprobación la mejora de las condiciones ambientales, tales como la eficiencia energética o del empleo de recursos naturales, la reducción de su impacto ambiental o la mejora de la sostenibilidad de la instalación ya existente”.

Al respecto, debe destacarse que la Comisión Europea, en su documento orientativo relativo a la aplicación de las exenciones contempladas en la Directiva sobre evaluación de impacto ambiental   indica, con claridad, que aunque el artículo 2, apartado 4, de la Directiva sobre la evaluación del impacto ambiental ofrece la posibilidad de que el Estado miembro excluya un proyecto determinado de los requisitos de la Directiva en “casos excepcionales”, esta exención podría aplicarse únicamente en función de cada caso particular y no permitiría, por ejemplo, excluir a toda una categoría de proyectos.

Además, el término “casos excepcionales” recibe una interpretación restrictiva por parte del TJUE, que ha seguido este enfoque con relación a las exenciones contempladas en el artículo 1, apartado 4, (defensa nacional) y en el artículo 1, apartado 5, (proyectos detallados adoptados mediante un acto legislativo nacional específico) de la Directiva 85/337/CE. Así, en el caso Linster, C-287/98, apartado 49, el Tribunal dictaminó lo siguiente: “A este respecto, procede interpretar el artículo 1, apartado 5, de la Directiva teniendo en cuenta los objetivos de esta y tomando en consideración el hecho de que, al tratarse de una disposición que limita el ámbito de aplicación de la Directiva, debe interpretarse restrictivamente”.

Asimismo, según expresa la Comisión Europea en su documento orientativo mencionado, la exención contemplada no estaría justificada por el mero hecho de que pueda demostrarse que un caso es excepcional, pues no sería razonable acogerse a la exención en un caso en el que los factores que lo convierten en excepcional no excluyen el pleno cumplimiento de la Directiva. En otras palabras, la exención debe estar vinculada a la imposibilidad de cumplir todos los requisitos de la Directiva sin comprometer los objetivos del proyecto.

A la espera de conocer cómo de exigentes serán las evaluaciones en base al principio DNHS, lo cierto es que la lectura de la guía de la Comisión Europea nos sitúa ante un mecanismo de evaluación en el que los conceptos jurídicos indeterminados, como el propio concepto de “perjuicio significativo”, requieren de un análisis riguroso de los proyectos a la hora de valorar su impacto ambiental y el cumplimiento de la normativa sectorial pertinente. Y, de hecho, las evaluaciones de impacto ambiental se conciben como pruebas sólidas a la hora de poder justificar el correcto cumplimiento del principio DNHS.

A pesar de la urgencia que reviste la recepción de las ayudas para los Estados miembros, esto no puede significar que se soslaye la normativa protectora del medio ambiente. Por ello, para poder recuperarnos y avanzar hacia una sociedad más resiliente, debieran extremarse las cautelas a la hora de relajar las exigencias de la normativa ambiental, pues como nos demuestra este último año, nuestra resiliencia depende, en primer término, de la resiliencia de los ecosistemas.

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