La economía circular ha pasado de ocupar un espacio periférico en las políticas ambientales a consolidarse como uno de los ejes estratégicos de la competitividad industrial europea. Así lo sostiene Alejandro Dorado Nájera, comisionado para la Economía Circular, quien reivindica el avance experimentado por España desde la aprobación de la Estrategia España Circular 2030 y la puesta en marcha de instrumentos como los planes de acción y el PERTE de Economía Circular.
En esta entrevista, Dorado analiza los retos pendientes para consolidar un modelo verdaderamente circular, desde el desarrollo de mercados de materias primas secundarias hasta el impulso del ecodiseño, la compra pública verde o la armonización normativa europea. También advierte del riesgo de que la actual presión sobre la competitividad derive en retrocesos regulatorios que frenen la ambición ambiental de la Unión Europea.
El responsable gubernamental defiende además que la transición circular debe entenderse como una oportunidad industrial, tecnológica y social, capaz de generar empleo, reforzar la autonomía estratégica y reducir la vulnerabilidad de las empresas frente a la escasez de recursos y las tensiones geopolíticas.
Tras la aprobación del II Plan de Acción de Economía Circular (PAEC) y en el marco de “España Circular 2030”, y para comenzar con un análisis de la situación, ¿cómo valorara el grado de avance real de nuestro país hacia un modelo circular, y qué aspectos están aún por consolidar?
Desde 2018, el Gobierno de España ha dado una respuesta a una carencia existente en el ámbito de la economía circular, con iniciativas como la aprobación de la primera Estrategia España Circular 2030 (EEEC) y los distintos instrumentos que hemos puesto en marcha para su desarrollo, como los dos planes de acción (I y II PAEC) y el PERTE de Economía Circular, que han supuesto un impulso sin precedentes y un avance real hacia la circularidad en nuestro país. Y, por supuesto, acompañando al impulso a una normativa ambiental ambiciosa, que posibilita esas transformaciones, y de medidas como la creación del propio Comisionado, que evidencia el foco político que se le quiere dar a esta materia, inédito hasta la fecha.
“La circularidad puede hacer con los materiales lo que la descarbonización está haciendo con la energía: reducir dependencias externas”
Creo que hemos logrado resituar el marco de la economía circular y que no se entienda solo como gestión de residuos, o como reciclaje, sino que se mire desde la perspectiva del cambio de paradigma sistémico que supone la transición circular para nuestras formas de producción y consumo, con el fin de que sean compatibles con los límites ambientales del planeta, combinando el foco tradicional sobre la generación de residuos de la circularidad, con la perspectiva de la extracción de recursos. Y también creo que hemos logrado complementar la visión de necesidad ambiental de la economía circular, con la de oportunidad de desarrollo, de creación de empleo y de seguridad y autonomía estratégica que conlleva. Podríamos decir que hemos puesto los mimbres, pero queda mucho por desarrollar.
En el contexto de revisión de estos planes, ¿qué nuevas prioridades o ajustes se plantean para alinearlos con el Pacto Verde Europeo y el nuevo Plan de Acción de Economía Circular de la UE?
Estamos ya trabajando, tanto en el seguimiento del II PAEC como en la elaboración del III Plan. En estos nuevos proyectos, además de seguir impulsando los ejes y líneas de actuación de la Estrategia (producción, consumo, gestión de residuos, materias primas secundarias, reutilización y depuración del agua, investigación, innovación y competitividad; participación y sensibilización, y empleo y formación) hemos introducido medidas transversales adicionales que se centran en temas como la gobernanza, la transición justa, el reto demográfico, la igualdad de género, y el seguimiento.
Para Europa, la economía circular es una prioridad desde hace años, como también lo es para nosotros. Nuestros planes están alineados desde el origen tanto con el Pacto Verde Europeo, del que este Gobierno fue una de los principales impulsores y defensores, como con el aumento en la ambición que supone el Nuevo Plan de Acción de Economía Circular (2020). Y también con actos posteriores (2025) como la Brújula para la competitividad y su Pacto por una Industria Limpia, que toman como elemento clave a la circularidad, poniéndola al mismo nivel que la descarbonización como fórmula para avanzar en nuestra competitividad y nuestra seguridad económica: apostando por la prevención, por prolongar la vida de los materiales promoviendo la durabilidad, el ecodiseño, la reutilización, la reparación, la reutilización, el reciclado y la producción y el consumo sostenibles. Solo esperamos que los retrocesos y renuncias que se están dando a nivel europeo en otros ámbitos de la transición ecológica, que se explican por una mirada miope y cortoplacista de la competitividad, no lleguen al campo de la economía circular y podamos reforzar la ambición.
El nuevo PAEC implica a múltiples ministerios y niveles administrativos. ¿Cómo se está articulando la coordinación entre diferentes organismos, y qué dificultades presenta su aplicación?
La coordinación, en una dimensión tan transversal como es la economía circular, que abarca competencias de la práctica totalidad de los Ministerios, es en sí compleja, pero debo destacar y agradecer el alto grado de compromiso de los diferentes departamentos, cuyas aportaciones son esenciales para el desarrollo de algo tan estratégico para España como es la economía circular.
“El modelo circular es más eficiente, más seguro y más competitivo que la economía lineal”
Para facilitar esa gobernanza, contamos además con instrumentos que ya preveía la EEEC, como es la Comisión Interministerial de Economía Circular. Una herramienta que, junto con el Consejo Asesor de Economía Circular ―que aglutina a asociaciones empresariales, SCRAP, organizaciones de personas consumidoras, academia, ONG o sindicatos―, conforman la estructura de gobernanza de las políticas de circularidad en España.
Estos órganos se han venido reuniendo con regularidad y participando en las tareas tanto de elaboración como de evaluación de los planes. La última reunión de la Comisión se celebró este pasado mes de abril. En este II PAEC, además, queremos dar formalidad a esta gobernanza, y estamos ya ultimando la redacción del instrumento jurídico que va a regular su estructura y funcionamiento.
El PERTE de Economía Circular está llamado a ser un instrumento tractor. ¿Qué balance hace de su despliegue, y cómo se está garantizando su coherencia con los planes territoriales?
Los PERTE están siendo un elemento trasformador. Y tenemos que felicitarnos que desde el Gobierno se ha identificado la economía circular como uno de los principales vectores de futuro de nuestra economía. A través de las distintas convocatorias hemos financiado, desde lo público, un gran número de proyectos innovadores, con casi 500 millones de euros de ayudas públicas de fondos Next Generation EU, que están suponiendo una movilización de más de 1.200 millones de inversión público-privada.
Una parte importante de las ayudas se ha dirigido a sectores específicos que enfrentan grandes retos en sostenibilidad y tienen una importante oportunidad de mejora en su circularidad y su competitividad, como son el textil, moda y calzado, el sector del plástico y el de los bienes de equipo para energías renovables.
Pero no hemos querido restringir las ayudas a estos sectores por lo que también ha habido convocatorias transversales para impulsar la circularidad en empresas de cualquier sector. En todos ellos, el ecodiseño, la reducción del consumo de materias primas, el fomento del uso de materiales secundarios, la digitalización aplicada a la circularidad y la valorización de los residuos han sido protagonistas.
Como en todas las ayudas que emplean fondos públicos, el PERTE establece un estricto control sobre el destino de esos fondos, que impide duplicidades y asegura coherencia de políticas. En paralelo, hemos querido canalizar las ayudas provenientes del PRTR a otras administraciones públicas, porque en un país descentralizado como el nuestro, es esencial la cogobernanza. Cerca de 1.000 millones de euros públicos se han destinado al apoyo a la implementación de la normativa de residuos y el fomento de la economía circular para la gestión de las comunidades autónomas y, a través de ellas, de los municipios de toda España.
“La transición circular debe verse como una inversión empresarial a largo plazo”
En este sentido, y una vez finalice el PERTE, ¿qué instrumentos y programas prevé poner en marcha el Gobierno para dar continuidad a la transición hacia modelos circulares?
No solo el PERTE ―cuya ejecución de proyectos, en el esquema actual de algunas de las convocatorias, puede extenderse hasta 2029― moviliza fondos. Para que nos hagamos una idea del grado de implicación de los distintos Ministerios en el avance hacia la circularidad, la inversión total estimada con la que se aprobó el II PAEC superó los 1.880 millones de euros, si bien esta cifra englobaba algunas medidas financiadas por el ya mencionada PERTE, pero también por otros fondos europeos o estatales.
Nos encontramos actualmente reflexionando sobre el III PAEC que abarcará el periodo 2027-2030 y tiene necesariamente que llevarnos al cumplimiento de los ambiciosos objetivos de nuestra Estrategia, para lo que hemos abierto un proceso de consulta a las entidades que conforman el Consejo Asesor de Economía Circular, cuyas aportaciones estamos evaluando, pero que, por cantidad y calidad, muestras un gran interés de los agentes económicos y sociales por la economía circular. No tengo dudas de que este III PAEC supondrá una importante movilización de fondos públicos y tampoco de que incluirá medidas realmente transformadoras para nuestra economía.
Además, el propio proyecto de Ley de Industria y Autonomía Estratégica ―que reserva un espacio significativo apara la descarbonización y la economía circular―, prevé la extensión futura de los PERTE, que tendrán que nutrirse de nuevos fondos, como los provenientes del Marco Financiero Plurianual de la UE y el nuevo Fondo de Competitividad, actualmente en negociación. Por eso es tan importante que a nivel europeo se vea la oportunidad estratégica de la economía circular y se refleje en esos instrumentos. En eso estamos trabajando.
Desde el punto de vista regulatorio, ¿qué normativas considera prioritarias a desarrollar o adaptar en esta nueva etapa?
Una parte significativa de la normativa necesaria ya está en desarrollo. Pero resulta fundamental incidir en los ejes de producción y consumo. Y en ese sentido, el Reglamento de Ecodiseño y los actos delegados que le seguirán van a establecer requisitos concretos para determinadas categorías de materiales, que ayudarán a que fabriquemos mejor y pongamos el foco en el ciclo de vida completo del producto. Si seguimos fabricando y consumiendo igual, seguiremos produciendo residuos, extrayendo materiales y contaminando igual. Tenemos que cambiar el producto desde el origen, desde la extracción de recursos, hasta el final, pasando por la fabricación, el consumo, el uso, la reutilización...
“Diseñar para durar, reparar y reutilizar sigue siendo disruptivo en muchos sectores”
Hay que ver cada producto en todo su ciclo de vida. Para eso es necesario el pasaporte digital, qué permitirá mayor transparencia e información sobre cada producto, pero tenemos que hacerle la vida fácil a la ciudadanía y a las administraciones que quieren comprar productos sostenibles, y en esa reglamentación de sistemas armonizados que informen sobre la huella ambiental en toda su amplitud (abarcando el conjunto de los seis objetivos ambientales europeos, desde mitigación del cambio climático a la economía circular, o la conservación y restauración de la biodiversidad) es un campo en el que queda recorrido. Es más, estamos viendo algunos retrocesos, como es la paralización a nivel europeo de la directiva de alegaciones ambientales. Una norma elemental para el consumo consciente e informado como la Directiva de Alegaciones Ambientales.
Todo ello es esencial para que haya un verdadero avance en circularidad, como lo es el futuro Reglamento europea de Economía Circular que prepara la Comisión y que esperemos imprima ambición en este ámbito y rompa barreras.
En relación con la futura Ley de Economía Circular europea, ¿qué elementos clave deberían incorporarse desde el punto de vista del Gobierno?
De cara a la autonomía estratégica resulta fundamental, tanto para Europa como para España, reducir nuestra dependencia de materiales. La circularidad puede funcionar para los materiales como la descarbonización lo está haciendo en el ámbito de la energía: reduciendo nuestra dependencia externa, fortaleciendo nuestra competitividad y seguridad de suministro. Esa reducción se hace aprovechando las materias que ya están dentro de nuestras fronteras y de nuestra economía al máximo, alargando su uso durante el mayor tiempo posible, reutilizándolas, reparándolas, reciclándolas, incorporándolas en nuevas manufacturas y procesos a través de simbiosis industrial, manteniendo su valor, mientras combatimos las crisis ambientales en clave de oportunidad.
Debemos reducir la extracción de recursos y aumentar el empleo de materias primas secundarias y para ello, como dicen los informes Letta y Draghi, hay que derribar ciertas barreras en el mercado interior para lograr un verdadero Mercado Único Circular. Armonizando los mercados de subproductos y materias primas secundarias en toda la Unión; fortaleciendo y ampliando instrumentos como la responsabilidad ampliada del productor y su ecomodulación; o dando certidumbre y seguridad jurídica al ciclo de vida complejo de productos y materiales cuya regulación, hasta ahora, se había concentrado en las etapas de producción, comercialización y uso, y había dejado de lado el fin de vida y los mercados de materias primas secundarias.
Para fomentar esos mercados, tanto la fiscalidad verde como la compra pública ecológica, junto con la una mejor información al consumidor, son herramientas fundamentales que esta normativa, dentro de las competencias de la Unión, deberá abarcar.
“La economía circular ha dejado de ser solo una estrategia ambiental para convertirse en política industrial”
Uno de los retos es el desarrollo de mercados para materias primas secundarias. ¿Qué instrumentos se están empleando para mejorar su competitividad y fomentar su uso en la industria?
La futura Ley de Economía Circular centra sus esfuerzos en la armonización y el fortalecimiento de la unidad de mercado para facilitar el cierre del ciclo de materiales, especialmente los contenidos en flujos con gran presencia de materias primas fundamentales, como los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.
Creo que, en este ámbito, estrategias como los contenidos mínimos de materias primas secundarias, junto a una eficaz y ampliada vigilancia de mercado, además del impulso de la demanda a través de la compra pública ecológica, tiene un importante potencial que, tanto en Europa como en España, que estamos intentando impulsar.
En España, la compra pública supuso en torno a un 11% del PIB en 2023 y en países de la OCDE-UE se acercaba al 15% ya en 2021.
Actualmente está en elaboración el Segundo Plan de Contratación Pública Ecológica 2027-2033, en el que el impulso a la circularidad en las compras públicas tendrá un importante papel.
El recientemente publicado (2025) “Catálogo de prescripciones técnicas ecológicas”, elaborado conjuntamente por el Ministerio de Hacienda y el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, incorpora numerosas medidas en ese sentido para eliminar barreras a la copra pública verde por parte de las Administraciones, que deben dar ejemplo al conjunto de la sociedad y completar la rentabilidad económica de las compras con la rentabilidad social y ambiental, reconociendo el esfuerzo que hacen las empresas que invierten en formas sostenibles de producir.
¿Cómo se está integrando la economía circular en la política industrial, y en sectores estratégicos como el textil, la automoción, el agroalimentario o los residuos electrónicos?
Desde una visión amplia, y debido quizá al actual contexto de creciente inestabilidad global, la economía circular ha dejado de ser percibida sólo como una estrategia medioambiental. Actualmente ya se ha convertido en un pilar estructural de la política industrial tanto europea como española y se percibe como aliado indispensable para la descarbonización, fundamental para garantizar la competitividad de nuestra industria y a la vez clave para la autonomía estratégica.
“La compra pública ecológica debe reconocer el esfuerzo de las empresas que producen de forma sostenible”
Cada vez más empresas están dejando de mirar la competitividad en clave cortoplacista e incorporando una mirada menos miope, más del largo plazo, e introduciendo en su toma de decisiones algunas variables, hasta ahora menos tangibles, como la seguridad de suministro, la vulnerabilidad frente a shocks geopolíticos, o los efectos sobre sus actividades de crisis como la climática o la de biodiversidad, que son consecuencia de nuestro irracional y caduco modelo lineal de “extraer-producir-usar-tirar”.
Sectores como el textil, el de los materiales plásticos o los bienes de equipo de energías renovables están viendo en la circularidad una oportunidad, como defendemos desde el Gobierno, y por eso hemos querido acompañarles en su transición circular con ayudas públicas, como las provenientes del PERTE de Economía Circular, y sus cerca de 500 millones de euros de los fondos Next Generation EU.
En materia de innovación, ¿qué papel están jugando los programas de I+D, y qué tipologías de proyectos considera clave para posicionar a España en soluciones circulares avanzadas?
Los PERTES han supuesto una inversión enorme en proyectos innovadores y tractores, que en muchos casos van a suponer el inicio de un cambio hacia sistemas circulares. En esta materia, tanto España como Europa tienen mucho camino por recorrer y tenemos una importante oportunidad de ser pioneros y adelantarnos en muchos campos.
España puede posicionarse a la cabeza en materia de ecodiseño y desarrollo de sectores como los de la bioeconomía circular o los nuevos materiales. Aunque parezca increíble, en muchos sectores, diseñar para durar, para ser reparado y para ser reutilizado es aún rompedor e innovador.
La transición hacia la circularidad también pasa por el cambio en los modelos de negocio. La servitización, sustitución de productos por servicios, de la propiedad por el uso, resulta clave para la economía circular. Del mismo modo, la apuesta por la reparación o la remanufactura, puede ayudar a crear nuevos modelos de negocio mucho más intensivos en mano de obra.
En definitiva, hay muchos campos en los que podemos tomar la delantera y crear soluciones innovadoras, más eficientes, más sostenibles y más circulares.
“No podemos permitir que la competitividad sirva de excusa para rebajar la ambición ambiental”
Pero para ello es necesario, también propiciar un cambio cultural para que, como ciudadanos, seamos conscientes de los que implica en términos ambientales nuestras formas de consumo y el sobreconsumo en muchos ámbitos como el de la moda, la electrónica o la alimentación, y transitemos hacia un consumo más responsable y eficiente, que además debe tener ventajas también para nuestros bolsillos si somos capaces de internalizar las externalidades positivas y negativas, sobre nuestra salud y la de los ecosistemas, de nuestras diferentes formas de producir y consumir.
Para el tejido empresarial, especialmente pymes, la circularidad se percibe en ocasiones como una carga. ¿Qué medidas pueden incentivar su adopción como oportunidad económica y facilitar su acceso a financiación y proyectos?
Probablemente dependa del horizonte o la amplitud con la que se mire la economía circular o la transición ecológica, en general. Mirando a largo plazo y al mantenimiento de la actividad empresarial en el tiempo, está claro que la transición circular es una inversión, no una carga. Si una empresa es capaz de reducir la cantidad de materiales que consume para obtener los mismos resultados, si es capaz de valorizar un residuo para, en vez de pagar por gestionarlos, cobrar por él, o si puede reducir incertidumbres respecto a la provisión de materiales o la realidad climática y ambiental en la que desarrolla su actividad, estará ganando competitividad. No debemos contemplar la eficiencia como una carga, sino como una inversión.
De hecho, la economía circular y la normativa asociada son motor de innovación y están generando multitud de oportunidades para muchas startups y pyme, que están sabiendo ver las oportunidades que se abren, adelantándose a la normativa, y escalando industrialmente proyectos de I+D, generando empleo, muchas veces también al calor de iniciativas de grandes empresas que necesitan sus servicios para cumplir con esa normativa o con sus objetivos internos de circularidad. Muchas de esas iniciativas son las que hemos financiado con los PERTE.
Dicho esto, la normativa tiene que empatizar con la situación de las pyme, algo que se tiene en cuenta a la hora del espectro y calendario de aplicación de gran parte de la normativa que involucra a la economía circular.
“El éxito de la transición circular dependerá también de un cambio cultural y de hábitos de consumo”
De cara a 2030, ¿qué hitos deberían marcar el éxito de la economía circular en España, y qué riesgos deben gestionarse para garantizar una transición equilibrada?
Solo un verdadero cambio de paradigma puede garantizar que nos movamos de manera real hacia la economía circular. El primer paso es entender que la transición ecológica debe abarcar, tanto la imprescindible lucha contra el cambio climático y nuestra adaptación a sus efectos, como otros retos ambientales vinculados con la pérdida de biodiversidad y los servicios de los ecosistemas, o la contaminación y la escasez de recursos como el agua. Para todo ello, la economía circular se posiciona como una herramienta eficaz si pensamos que cerca del 60% de las emisiones de efecto invernadero se explican por cómo extraernos y procesamos recursos, así como el 90% de impactos sobre la biodiversidad y el 40% de la contaminación del aire que afecta a la salud de las personas.
También tenemos que entender la verdadera amplitud de la economía circular, que no es solo gestionar residuos o reciclar, por importante que sea. Es producir de forma diferente, es consumir responsable, es fomentar mercados de materias primas secundarias, invertir en I+D, formar y crear empleo en nuevos sectores.
El modelo circular es objetivamente más eficiente, más seguro, más competitivo, más sostenible y genera menos dependencias y más autonomía. Es, en definitiva, una opción mejor y más inteligente que la economía lineal, que es un modelo que necesita recursos infinitos en un planeta finito y nos lleva al desastre climático y ambiental y a una competencia por recursos que explica muchas de las guerras que vemos hoy en día.
Tenemos que ser conscientes del impacto y la huella de cada producto, pensar si los necesitamos o no, elegir consumir de otra manera y elegir los productos fabricados de otra forma. Este cambio de mentalidad marcará el éxito en la transición.
