La RAP afronta una nueva etapa: coordinación, control y competitividad para consolidar el modelo

La Responsabilidad Ampliada del Productor (RAP) atraviesa un momento decisivo. Tras más de tres décadas de desarrollo y con un año de aplicación reforzada del nuevo marco normativo, el sistema ha demostrado su eficacia como herramienta para financiar y organizar la gestión de residuos. Sin embargo, su reciente ampliación a nuevos flujos —especialmente a los envases comerciales e industriales— está introduciendo un nivel de complejidad que obliga a repensar su funcionamiento.

Este fue el eje del último panel de Future4 Circularity 2026, celebrado el pasado 25 de marzo en el Auditorio El Beatriz de Madrid, donde representantes de sistemas colectivos, empresas, recicladores y administraciones abordaron el estado actual de la RAP y los desafíos que marcarán su evolución en los próximos años.

Moderado por la periodista y colaboradora de RETEMA, Patricia Ruiz Guevara, el encuentro reunió a Carmen Sánchez, directora general de Reclay Iberia y presidenta de Procircular Envases; Laura Sanz de Siria, coordinadora general de IMPLICA; Rebeca Mella, gerente de Desarrollo de Valor al Cliente de Ecoembes; Cinta Bosch, gerente de Sostenibilidad de AECOC; Alicia García-Franco, directora general de FER; y María José Delgado, directora general del Parque Tecnológico de Valdemingómez. Ayuntamiento de Madrid, en un debate que evidenció un diagnóstico compartido: la RAP funciona, pero necesita evolucionar en gobernanza, control y coordinación para cumplir sus objetivos y consolidarse como palanca de competitividad.

Un modelo consolidado que evidencia nuevos desequilibrios

El balance del sistema de Responsabilidad Ampliada del Productor (RAP) tras su primer año de aplicación reforzada es, en términos generales, positivo. Como destacó Carmen Sánchez, se trata de una herramienta que ha demostrado su eficacia a lo largo de las últimas décadas, no solo como mecanismo para organizar la gestión de residuos, sino también como un instrumento clave para garantizar su financiación e impulsar el cumplimiento de objetivos por parte de las empresas.

“La RAP es una herramienta dinamizadora que moviliza a las empresas hacia el cumplimiento de objetivos y ha permitido que llegue la financiación para la gestión de los residuos”, defendió Carmen Sánchez, directora general de Reclay Iberia y presidenta de Procircular Envases.

Una valoración compartida por Rebeca Mella, que la definió como una auténtica “historia de éxito”, respaldada tanto por su consolidación en Europa como por su expansión a nuevos flujos y mercados internacionales. En esta misma línea, Cinta Bosch subrayó que la extensión de la RAP a nuevos ámbitos confirma la validez del modelo, aunque advirtió de la necesidad de adaptarlo a las particularidades de cada flujo de residuos.

Sin embargo, este proceso de ampliación ha situado al sistema en una nueva fase marcada por una mayor complejidad. La incorporación de envases comerciales e industriales —junto con la extensión a otros flujos— exige reforzar elementos estructurales como el cumplimiento normativo, la supervisión y la trazabilidad. En este punto, varias ponentes coincidieron en señalar uno de los principales desequilibrios actuales: el déficit del registro de productores. Tal y como explicó Laura Sanz de Siria, el número de empresas inscritas sigue siendo muy inferior al potencial real, lo que evidencia la necesidad de intensificar las medidas de control y combatir el fenómeno de los free riders, que amenaza con desestabilizar el sistema al generar cargas desiguales entre operadores.

Sanz de Siria introdujo además una distinción clave para entender el momento actual de la RAP: mientras que “aguas abajo” se han producido avances significativos —especialmente en trazabilidad, segregación y control de los residuos gracias a la actuación de los SCRAP—, “aguas arriba” persisten importantes carencias en el cumplimiento por parte de los productores y en la eficacia de los mecanismos de control. Esta brecha pone de manifiesto que, más allá del diseño del sistema, su éxito depende en gran medida de la capacidad de asegurar una participación equilibrada de todos los agentes obligados.

A estos retos se suma la creciente competencia entre sistemas colectivos. Como advirtió Carmen Sánchez, este nuevo escenario puede aportar eficiencia, innovación y mejores servicios, pero también requiere un marco regulatorio más claro que evite distorsiones y establezca reglas de juego homogéneas. Una cuestión que conecta directamente con las dificultades que ya se están trasladando al ámbito operativo. Desde la perspectiva municipal, María José Delgado alertó de que la ampliación de la RAP está complicando la coordinación entre actores y está dificultando procesos clave como la negociación de convenios y el reparto de responsabilidades, en un contexto donde confluyen más agentes y mayores volúmenes económicos.

En paralelo, el debate puso de relieve la necesidad de evolucionar el modelo tras más de 30 años de desarrollo. Alicia García-Franco señaló que, si bien la RAP ha cumplido su objetivo inicial de aplicar el principio de “quien contamina paga”, el sistema presenta todavía carencias en términos de eficiencia económica y calidad del material reciclado. En su opinión, la tendencia a priorizar el precio en detrimento de otros criterios está desincentivando la inversión en el sector reciclador y limita la mejora del sistema. Por ello, defendió avanzar hacia un modelo que refuerce la gobernanza incorporando a toda la cadena de valor y que cierre realmente el círculo, impulsando una demanda efectiva de materiales reciclados.

“Después de más de 30 años, hay que dar un paso más porque en términos de eficiencia económica y calidad del material reciclado no se están cumpliendo todos los objetivos”, advirtió Alicia García-Franco, directora general de FER.

Finalmente, varias intervenciones coincidieron en señalar que uno de los grandes desafíos transversales del sistema es la necesidad de mejorar la calidad de la información. La falta de datos fiables, comparables y compartidos dificulta tanto la toma de decisiones como la evaluación del cumplimiento de objetivos. En este sentido, Carmen Sánchez insistió en la importancia de avanzar hacia metodologías comunes y reforzar la colaboración entre administraciones y sector privado, mientras que Rebeca Mella subrayó la necesidad de contar con una visión de conjunto —a través de un verdadero “plan de país”— que permita abordar la RAP más allá del ámbito de los envases y orientar el sistema hacia una circularidad real.

La coordinación, el gran reto pendiente del sistema

Si hubo un elemento que vertebró el consenso del panel fue la necesidad de reforzar la coordinación y la gobernanza del sistema, especialmente en un contexto en el que coexisten múltiples SCRAP en un entorno competitivo, pero con costes regulados.

Para Laura Sanz de Siria, este reto debe abordarse sobre tres pilares fundamentales. En primer lugar, una gobernanza claramente definida que delimite las responsabilidades entre administraciones y sistemas colectivos, incluyendo también los espacios de coordinación entre los propios SCRAP. En segundo lugar, una trazabilidad compartida —tanto “aguas arriba” como “aguas abajo”— que garantice la fiabilidad, coherencia y utilidad de los datos a lo largo de toda la cadena de valor. Y, en tercer lugar, un control público efectivo que asegure reglas homogéneas para todos los operadores.

“El sistema necesita un tablero de juego común: una gobernanza clara, trazabilidad compartida y un control público que ponga las mismas reglas para todos”, reclamó Laura Sanz de Siria, coordinadora general de IMPLICA.

En su opinión, el sistema se encuentra aún en una fase de construcción, en la que muchos agentes están operando sin un marco plenamente definido, lo que genera incertidumbre. Por ello, reclamó la creación de un “tablero de juego común” que aporte seguridad jurídica y operativa, especialmente para aquellos actores con menor experiencia en estos nuevos flujos.

En la misma línea, Rebeca Mella subrayó que la coexistencia de varios sistemas en este contexto hace imprescindible avanzar hacia un modelo de coordinación más robusto, basado en reglas claras y de carácter obligatorio. A su juicio, el actual marco normativo resulta todavía insuficiente y debería evolucionar hacia un esquema que incluya mecanismos eficaces de supervisión y resolución de conflictos.

Entre las posibles soluciones, apuntó a la creación de un órgano independiente que refuerce la coherencia del sistema y facilite la coordinación tanto entre SCRAP como entre estos y las administraciones públicas, en línea con las recomendaciones de la CNMC. Asimismo, valoró positivamente los avances ya iniciados, como la creación de grupos de trabajo entre sistemas colectivos o la implicación del Ministerio para definir estos mecanismos, lo que evidencia una voluntad compartida de avanzar en esta dirección.

En conjunto, ambas coincidieron en que la coordinación no es solo una cuestión técnica, sino un elemento estructural para garantizar el correcto funcionamiento del sistema, especialmente en esta nueva fase marcada por la competencia, la complejidad operativa y la necesidad de asegurar un cumplimiento homogéneo en todo el territorio.

Impacto en la cadena de valor: de la operativa diaria a la competitividad

El debate permitió aterrizar estas reflexiones en el impacto real que la RAP ya está teniendo sobre los distintos eslabones de la cadena de valor, especialmente en el ámbito empresarial. Desde la perspectiva de AECOC, Cinta Bosch explicó que su implantación está suponiendo un doble impacto para las empresas: económico, por el incremento de costes asociado a las nuevas obligaciones, y operativo, por la necesidad de adaptar procesos internos, sistemas de información y formas de trabajo.

“Para las empresas el impacto es doble: económico, por el aumento de costes, y operativo, por la necesidad de adaptar procesos, sistemas y formas de trabajo”, explicó Cinta Bosch, gerente de Sostenibilidad de AECOC.

Más allá de estos efectos, subrayó una dificultad estructural: muchas compañías aún no tienen “la foto completa” de cómo cumplir en un entorno más complejo, especialmente en los envases comerciales e industriales, donde intervienen nuevos actores como los SCRAP o los gestores de residuos. En este contexto, destacó tanto la falta de coordinación como el papel de los sistemas colectivos como facilitadores, ayudando a las empresas a interpretar la normativa, integrar la información en sus procesos y adaptarse a los nuevos requisitos.

Precisamente, la necesidad de reforzar esa coordinación y avanzar hacia un modelo de corresponsabilidad fue uno de los ejes centrales del debate. Carmen Sánchez defendió que la RAP debe entenderse como un ecosistema en el que administraciones, SCRAP, empresas y gestores trabajen de forma conjunta, conectando el “aguas arriba” —diseño y producción— con el “aguas abajo” —gestión del residuo—. En este sentido, insistió en la necesidad de superar dinámicas de confrontación, especialmente en ámbitos como la negociación de convenios, y avanzar hacia metodologías compartidas en aspectos clave como la determinación de costes o la gestión de datos, sobre la base de la transparencia y la confianza.

Desde la perspectiva del sector reciclador, Alicia García-Franco introdujo un matiz crítico al advertir de que la aplicación de la RAP no debería plantearse de forma indiscriminada. En su opinión, en ámbitos como los envases comerciales e industriales ya existían cadenas de gestión eficientes, con operadores identificados y sistemas de trazabilidad consolidados, por lo que la introducción de este instrumento sin un análisis previo puede generar distorsiones. A ello se suma, señaló, la falta de recursos de la administración para ejercer un control efectivo, lo que limita la eficacia del sistema y agrava problemas como el bajo nivel de inscripción en el registro de productores.

Estas tensiones se reflejan de forma especialmente clara en el ámbito municipal. María José Delgado explicó que la RAP se traduce en la práctica en la negociación de convenios con los SCRAP, un proceso cada vez más complejo por la entrada de nuevos actores y la competencia entre sistemas. En este contexto, subrayó que cuestiones como la “puesta en el mercado”, el control del fraude o la gestión de impropios se sitúan en el centro de un debate donde el coste —ahora entendido como coste íntegro— es determinante. Además, insistió en que no existe un modelo único, ya que las condiciones operativas varían significativamente entre territorios, lo que obliga a adaptar la financiación a la realidad de cada entidad local.

“Hemos pasado del concepto de extracoste al coste íntegro de la gestión, y eso implica necesariamente mayores obligaciones de financiación”, señaló María José Delgado, directora general del Parque Tecnológico de Valdemingóme del Ayuntamiento de Madrid.

En paralelo, Laura Sanz de Siria puso el foco en la transformación profunda que la RAP ya ha provocado en las empresas, señalando que su impacto va mucho más allá de un ajuste estructural. Destacó avances relevantes en la logística y gestión operativa, con inversiones en separación, almacenamiento y tratamiento de residuos; en la trazabilidad, con un mayor control documental; y en la reutilización, impulsada por señales económicas como la ecomodulación.

Estos cambios están teniendo también un impacto directo en la organización interna de las compañías, que están revisando materiales, rediseñando envases e incorporando nuevos perfiles profesionales para gestionar la complejidad administrativa y la relación con múltiples SCRAP. En esta línea, Bosch añadió que la gestión de la información se ha convertido en un elemento crítico, obligando a estandarizar flujos de datos a lo largo de toda la cadena de valor, incluyendo nuevas exigencias en la relación entre proveedores y clientes.

No obstante, ambas advirtieron de que esta transformación se está produciendo en un contexto de elevada incertidumbre regulatoria. La convivencia con nuevas normativas europeas —como el futuro Reglamento de Envases (PPWR)—, junto con la aparición de nuevas obligaciones como la declaración de conformidad, genera un escenario en el que muchas empresas aún no tienen claro qué marco deben aplicar. Esta falta de claridad, señalaron, refuerza la necesidad de definir un “tablero de juego” estable que permita avanzar con seguridad.

De obligación ambiental a palanca de competitividad

El cierre del panel permitió elevar la mirada hacia el papel estratégico de la RAP en el contexto actual. Rebeca Mella defendió que la economía circular ha dejado de ser únicamente un instrumento ambiental para consolidarse como una palanca de competitividad, en un momento en el que la regulación europea —especialmente en materia de envases— está redefiniendo las reglas del mercado.

En este nuevo escenario, subrayó, la sostenibilidad pasa a influir directamente en factores clave como los procesos productivos, el acceso a materias primas, las barreras de entrada o la capacidad industrial, lo que convierte la circularidad en un elemento central de la estrategia empresarial.

“Necesitamos una visión de conjunto: solo con los envases no se va a llegar, hace falta un plan de país para toda esta nueva RAP”, subrayó Rebeca Mella, gerente de Desarrollo de Valor al Cliente de Ecoembes.

Para que esta transición genere valor económico real, apuntó varias condiciones necesarias: inversión suficiente para abordar cambios disruptivos, desarrollo de modelos a escala que permitan cumplir los objetivos, impulso de la tecnología y las infraestructuras, y una verdadera unidad de mercado. Solo combinando estos elementos, advirtió, será posible que la RAP actúe como motor de competitividad y no como una barrera.

En última instancia, planteó el reto de transformar una obligación regulatoria en una ventaja industrial para España, garantizando al mismo tiempo que el sistema sea viable y rentable para las empresas, que —como coincidieron varias ponentes— ya están plenamente comprometidas con su cumplimiento.