
Un medio para un fin: repensando la gobernanza del agua ante la crisis climática
Contexto, necesidades y próximos pasos para afianzar la gestión y la seguridad hídrica en España

El marco político, administrativo, social y económico en el que se debe desarrollar, organizar y gestionar el agua para garantizar su cuidado y suministro se vuelve más complejo de definir y optimizar en un contexto de emergencia climática. España no está tan mal, pero queda camino y la situación acucia. Para mejorar, expertos y expertas apuestan por la coordinación, la colaboración, la transparencia y la innovación, mientras señalan retos pendientes en materia legislativa, medioambiental y financiera.
“La crisis del agua es a menudo una crisis de gobernabilidad”. Esta fue sin duda una de las grandes conclusiones del Foro Mundial del Agua celebrado en el año 2000 en La Haya (Países Bajos). Con esta declaración de intenciones se cerró el siglo XX y los países participantes empezaron el siglo XXI con una prioridad en mente: la gobernanza del agua.
La Asociación Mundial del Agua (GWP) define la gobernanza del agua como “el rango de sistemas políticos, sociales, económicos y administrativos que existen para desarrollar y gestionar los recursos hídricos, y la prestación de servicios de agua, en diferentes niveles de la sociedad”. También la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) la explica como el abanico de reglas, prácticas y procesos (formales e informales) políticos, institucionales y administrativos a través de los cuales se toman e implementan decisiones. Para enmarcar esto, la OCDE estableció en 2015 los 12 Principios de Gobernanza del Agua basados en la eficiencia, la efectividad y la confianza y participación. Su objetivo es mejorar los sistemas de gobernanza del agua para fomentar la seguridad hídrica de manera sostenible, integrada e inclusiva, a un costo aceptable y en un plazo razonable.
Es decir, la gobernanza del agua se encarga de marcar las líneas básicas para la organización de la gestión de este bien y garantizar la seguridad hídrica, una cuestión que de por sí no es trivial y que se vuelve más compleja en el contexto actual: la crisis climática. En este escenario, es necesaria la coordinación de todos los actores y sectores relevantes para afrontar los retos pendientes y definir próximos pasos para optimizar la gestión del agua en España.
Con un recurso de importancia vital como el agua, “una adecuada gobernanza que permita aprovecharlo al máximo, repartirlo equitativamente y conservarlo en cantidad y calidad suficientes para las generaciones futuras ha tenido siempre una gran importancia”, pero “la tendencia a la reducción de agua disponible producida por el cambio climático unida al previsible aumento de la población hace que sea necesario ser especialmente cuidadosos con la gobernanza del agua”, alerta Francisco Lombardo, presidente del Foro de la Economía del Agua.
Hay datos de sobra que lo confirman. El 23% de la población mundial está directamente expuesta a inundaciones que ocurren una vez cada 100 años. El 57% vivirá en condiciones de grave estrés hídrico. El 17% de la población europea corre un alto riesgo de escasez hídrica para el año 2050. Las sequías pueden reducir hasta un 12% el crecimiento económico de una ciudad. 1.000 millones de personas se verán obligadas a emigrar debido a fenómenos extremos relacionados con el agua. Son datos de la Organización de las Naciones Unidas, WWF y diversos estudios que sintetiza Oriana Romano, responsable de la Unidad de Gobernanza del Agua y Economía Circular de la OCDE. “Vivimos una crisis climática muy aguda que ha generado una creciente preocupación por las consecuencias en cuanto a la disponibilidad de agua en el futuro”, afirma.
"La reducción de agua disponible producida por el cambio climático unida al aumento de la población hace que sea necesario ser especialmente cuidadosos con la gobernanza del agua", destaca Francisco Lombardo, presidente del Foro de la Economía del Agua.
En este contexto, “los escenarios climáticos e hidrológicos son más inciertos y variables. Además, no solo nos interesa la cantidad de agua, nos preocupa también su calidad, el estado ecológico de los ríos, embalses y acuíferos y el riesgo de inundación”, añade Alberto Garrido, director del Observatorio del Agua de la Fundación Botín y catedrático de la Universidad Politécnica de Madrid. “La escasez de agua es ya un problema en el presente, pero lo será más en el futuro, por lo que es necesario tomar medidas desde todos los niveles y sectores implicados”, enfatiza Lombardo.
Aquí entra la gobernanza del agua. Según explica Romano, más allá del “qué” hacer, la gobernanza del agua indica el “cómo”, “con quién” y “a qué nivel” de gobierno se deben llevar a cabo políticas y estrategias que ofrezcan respuestas adecuadas para el futuro. “La gobernanza implica tener en cuenta todas las condiciones de transparencia, de involucramiento de las partes interesadas, financiación y capacitación que lleven a lograr un objetivo (como por ejemplo la seguridad hídrica)”, señala la experta.
"La gobernanza del agua es un medio para un fin: crear incentivos, estimular la innovación y generar información para que se lleven a cabo proyectos, programas y estrategias circulares", afirma Oriana Romano, responsable de la Unidad de Gobernanza del Agua y Economía Circular de la OCDE.
¿Cómo sintetizar esto para trazar una hoja de ruta? Para Romano, una buena gobernanza del agua que prevenga y responda a los impactos del cambio climático es “aquella que considera sinergias entre políticas hídricas y climáticas; desarrolla un sistema de información robusto y actualizado; comparte información entre la ciencia y la política; determina la coordinación entre niveles de gobierno para una acción conjunta; y financia soluciones basadas en la naturaleza para mitigar los impactos de eventos extremos en las ciudades”.
En Cataluña conocen bien esos eventos extremos: en los últimos años están experimentando sequías largas y graves, y lluvias torrenciales como el temporal Gloria. Una situación que hasta ahora asolaba especialmente a las regiones del este peninsular, pero que ahora se extienden a toda España, como analiza Concha Zorrilla, directora general de Transición Hídrica del Govern de la Generalitat de Cataluña.
“En 2023 pudimos comprobar que zonas de la vertiente atlántica, que acostumbran a ser lluviosas, también han tenido problemas de agua. La problemática es conjunta y es necesario que en este escenario se compartan conocimientos y experiencias, y se desarrollen medidas para hacer que la gestión del agua sea resiliente gracias a la suma de esfuerzos y a la interacción proactiva con todos los agentes y sectores implicados”, indica. Por eso, Zorrilla considera que “es indispensable que todos los actores implicados en la gestión del agua colaboren y se sumen al reto de afrontar de un modo decidido la emergencia climática”.
"Una política pública como la del agua no solo tiene que ser buena: tiene que ir acompañada de una buena gobernanza que la haga real y eficaz", destaca Julia Martínez, directora técnica de la Fundación Nueva Cultura del Agua.
La crisis climática dificulta el escenario, pero no hay que ver el vaso del todo vacío: en España hay bastante avanzado. “Nuestro país es un ejemplo de buena gobernanza en un entorno complejo. A nuestras particularidades geoclimáticas se une un sistema político descentralizado basado en comunidades autónomas, pero pese a ello el modelo español ha conseguido incluir con éxito a los usuarios de agua y a la colaboración público-privada en la gestión de los recursos hídricos”, considera Lombardo, del Foro de la Economía del Agua. Esto ha permitido impulsar el desarrollo tecnológico y la innovación y que España sea líder en fuentes alternativas de agua y en reutilización de agua, una de las principales líneas de acción de la estrategia española para la economía circular para 2030.
En España también se han hecho “progresos hacia una mayor coherencia política mediante la creación de una Comisión Interministerial sobre la economía circular, mayores sinergias entre los sectores urbano y agrícola para aclarar quién paga qué, la accesibilidad a las aguas reutilizadas en términos de precio, la actualización de los planes hidrológicos que incluyen la reutilización y eficiencia del agua de acuerdo con la Directiva Marco del Agua, y la regulación sobre estándares mínimos”, enumera Romano, de la OCDE.
Sin embargo, “tener instituciones, leyes y planes no garantiza una buena gestión del agua y eso explica que los problemas no solo no se hayan solucionado sino que muchos de ellos estén empeorando”, indica Julia Martínez, directora técnica de la Fundación Nueva Cultura del Agua. Es el caso de la sobreexplotación de acuíferos, de la escasez hídrica para atender los abastecimientos en situaciones de sequía, de la reducción de manantiales, de la degradación de humedales, de la contaminación por nitratos, de la creciente contaminación por pesticidas o de la eutrofización de ecosistemas como el Mar Menor, cita la experta.
Garrido coincide en que, además de los riesgos de sequía e inundación, “la calidad, el estado ecológico, la contaminación por nitratos y fosfatos, los micro-contaminantes (PFAS, nanomateriales, hormonas, medicamentos) y la conservación de los ecosistemas fluviales y las aguas de transición comportan los retos más difíciles”.
"El principal reto relacionado con la gobernanza del agua en España es encontrar un equilibrio entre la sostenibilidad ambiental y su impacto sobre la actividad económica", enfatiza Marcos García, investigador en análisis económico e institucional en IMDEA Agua.
Para Martínez los retos son múltiples: participación, transparencia, instrumentos económicos, inspección y control, evaluación, coordinación, y destaca “la necesidad de un cambio sustancial en la participación ciudadana en las políticas del agua”. En general, “una política pública, como es la del agua, no solo tiene que ser buena: tiene que ir acompañada además de una buena gobernanza que la haga real y eficaz”.
La colaboración también es vital y algo pendiente de impulsar, según Zorrilla: “Resulta esencial potenciar la colaboración público-privada en el mundo de la gestión del agua, porqué al final el objetivo es común: mejorar la calidad de vida y el bienestar de las personas”. Lombardo, del Foro de la Economía del Agua, coincide en que hay que seguir trabajando en “mejorar la coordinación entre administraciones e instituciones, especialmente con los desafíos añadidos que conlleva el cambio climático”.
A los riesgos hidrológicos se añaden los riesgos económicos, recuerda Garrido, del Observatorio del Agua de la Fundación Botín: “Son muchos los sectores y empleos que dependen directa o indirectamente del uso del agua, desde un regante a un centro de datos pasando por el sector hidroeléctrico o una empresa de multiaventura”. Precisamente, una correcta gobernanza del agua compensaría ese riesgo sumando múltiples beneficios.
De hecho, para Marcos García, investigador en análisis económico e institucional en el instituto de investigación IMDEA Agua, “el principal reto relacionado con la gobernanza del agua en España es encontrar un equilibrio entre la sostenibilidad ambiental y su impacto sobre la actividad económica. La problemática reside en que no es posible promover actuaciones con fines puramente ambientales sin tener en cuenta criterios económicos”.
El experto afirma que una óptima gobernanza del agua aportaría una estabilidad y una confianza que llevarían asociado “un importante beneficio económico”. En ese “económico” entran también elementos “ambientales, financieros o sociales”, recuerda, “pues generaría una confianza que daría estabilidad a la toma de decisiones de todos los agentes económicos que forman parte del sector del agua”.
Si esa gobernanza equilibrada no se da, los usuarios del agua sufren de incertidumbre en lo que se refiere a la actuación de la administración, de manera que su toma de decisiones puede variar, explica García: “Sin transparencia, claridad y estabilidad, los usuarios del agua mantendrán su enfoque centrado en el máximo beneficio de su actividad económica sin que exista un compromiso con los objetivos ambientales del sector público”.
Por el contrario, si se elimina la incertidumbre en el largo plazo “los usuarios del agua tendrán garantía acerca del futuro de su actividad económica y de su bienestar, facilitando su implicación en los planes de la administración”, asegura. Como el investigador recuerda, “no se trata simplemente de actuar enfocados en facilitar la actividad económica que depende del suministro de agua, sino de incluir los intereses de largo plazo de todos los usuarios del recurso, aportando estabilidad en sus niveles de bienestar e incentivando el desarrollo de prácticas sostenibles que no perjudiquen a dicho bienestar”. Es decir, sumar para que los beneficios (financieros, ambientales, sociales) se multipliquen y redunden en todos los actores y sectores implicados.
Frente a todos estos análisis y retos, los expertos coinciden en que sobre la mesa hay cuestiones abiertas que deben mejorar a nivel legislativo y de coordinación entre administraciones, instituciones y sectores para poder alcanzar esa óptima gobernanza del agua.
“En España, pese a que el agua es un bien público de titularidad estatal, la competencia de la gestión es municipal y eso lleva a que tengamos en realidad más de 8.000 reguladores”, explica el presidente del Foro de la Economía del Agua, Francisco Lombardo. Uno de los grandes problemas que deriva de esta capilarización competencial es “la dispersión tarifaria, la mayor de Europa, que nos lleva a tener un diferencial de casi un 36% entre la tarifa más barata y la más cara”, desarrolla el experto. Por eso, apuesta por la “creación de principios únicos de regulación que homogeneicen aspectos esenciales de la gobernanza del ciclo urbano del agua, que permitirían avanzar en transparencia y seguridad normativa a todos los agentes implicados en el ciclo del agua”.
A nivel normativo, Lombardo cree que sería necesario contar con una “estrategia hídrica nacional” que acompañe “una transición que incorpore al mix hídrico todas las fuentes no convencionales, desalación y reutilización, como herramienta para garantizar la seguridad hídrica y la disponibilidad del recurso para todos los usos: desde los usos consuntivos a los ambientales, agrarios, industriales o urbanos”.
En el informe "El camino hacia una nueva cultura de la gobernanza del agua", realizado por la Asociación Española De Abastecimientos De Agua y Saneamiento (AEAS) y la Fundación Conama, se señala que existe un amplio margen de mejora en la implementación de un marco regulatorio sólido que promueva el cumplimiento y aplicación de la normativa y que apoye el logro de los objetivos regulatorios de manera eficiente, protegiendo el interés público.
Zorrilla, del Govern de la Generalitat de Cataluña, cree que la legislación debe adaptarse a la realidad cambiante, mirar al futuro y, por ejemplo, “poner el foco en el control de contaminantes emergentes, así como también mejorar la regulación del agua regenerada para ampliar sus posibles usos”.
También recalca la importancia de que cada parte del proceso tenga claro cuál es su ámbito de competencias para una gestión ágil, eficiente y coordinada, y para que se focalicen las inversiones adecuadas. “Una de las vías que más hemos utilizado en los últimos años ha sido la convocatoria de ayudas en varios ámbitos de la gestión del agua. Los municipios y el mundo local proponen las actuaciones necesarias a partir del conocimiento inmediato de la problemática y la Generalitat, a través de la Dirección General de Transición Hídrica y la Agencia Catalana del Agua, se encarga de analizar la viabilidad del proyecto y aportar la financiación necesaria”, ejemplifica Zorrilla.
"Es indispensable que todos los actores implicados en la gestión del agua colaboren y se sumen al reto de afrontar de manera decidida la emergencia climática", destaca Concha Zorrilla, directora general de Transición Hídrica del Govern de la Generalitat de Cataluña.
Por su parte, el director del Observatorio del Agua de la Fundación Botín sostiene que “la Ley de Aguas se debe reformar, ha cumplido un gran papel desde su entrada en vigor en 1986, pero necesitamos un enfoque más integral que aúne el conjunto de reformas y políticas que se han ido aprobado en Reales Decretos u Órdenes ministeriales”. Además, “las Comunidades Autónomas han ido aprobando Leyes Autonómicas de Aguas, creando un abigarrado marco jurídico demasiado confuso y poco armonizado”, considera Garrido. “No tenemos un marco regulatorio del sector del agua común, tenemos casi tantos como ayuntamientos o sistemas de distribución y ciclo urbano del agua”, resume.
También se pregunta por ejemplo cómo se va a abordar el reto de la futura Directiva de Tratamiento de Aguas Urbanas Residuales, cómo se va a regular el sector y cómo se van a financiar las grandes inversiones necesarias para cumplir con sus objetivos.
Para García, de IMDEA Agua, deben explorarse “nuevos tipos de medidas ambientales, pues hasta el momento ha existido un predominio de políticas orientadas a satisfacer la demanda de los usuarios del agua, por ejemplo, a través de la desalinización o de la reutilización de aguas residuales”, mientras que las políticas de oferta centradas en la disponibilidad de recursos, en su distribución y en los costes del servicio son menos habituales.
Son las brechas financieras, de capacidad y regulatorias las que “obstaculizan la consecución de una mayor eficiencia en el uso del agua y la adaptación al cambio climático”, sostiene la responsable de la Unidad de Gobernanza del Agua y Economía Circular de la OCDE. Por eso, Romano ve oportunidades en la implementación de medidas para un uso más eficiente del agua en el sector agrícola y en la inversión en el mantenimiento de infraestructuras para reducir las pérdidas de agua del sistema.
“El potencial de la economía circular en el sector del agua en España puede desbloquearse si se establecen las condiciones de gobernanza y económicas necesarias: es necesario actualizar los marcos legales y regulatorios; alinear las políticas, informar y comprometer a las partes interesadas; monitorear y evaluar el progreso y los resultados; y crear casos de negocio claros y sólidos”, sintetiza la experta.
Los cambios legislativos llevan tiempo y los mecanismos de coordinación entre administraciones e instituciones suelen ser lentos, pero hay cosas que se pueden implementar en el corto plazo, poniendo objetivos concretos. Preguntamos a Martínez, de la Fundación Nueva Cultura del Agua, qué pasos se pueden dar ya para mejorar la gobernanza del agua en España, y responde con cuatro acciones:
La directora técnica de la Fundación es una de las firmantes de la Declaración Europea por una Nueva Cultura del Agua, y resume esa nueva cultura en varios ejes, que incluyen “la integración de ámbitos científico, técnico, gestión y participación ciudadana; la integración entre administraciones y entre políticas (hídrica, ambiental, agraria, de prevención de la contaminación, urbanística y territorial); y el reconocimiento de la necesidad de un nuevo modelo de gobernanza”. En concreto, en la Declaración destacan que es “preciso dar la palabra a los nuevos actores sociales que vienen levantando este movimiento social por una Nueva Cultura del Agua en los últimos años: movimiento ecologista, colectivos de afectados por grandes obras hidráulicas, organizaciones de usuarios y consumidores, sindicatos y asociaciones de barrio”.
De todas estas ideas que transmiten expertas y expertos se deduce que, pese a que todos establecen puntos de mejora en común, la gobernanza del agua debe ser un objetivo en constante evaluación y evolución. “La planificación hidrológica está claramente orientada a adaptarse y mitigar los efectos del cambio climático en el vector agua, pero es un proceso dinámico que conlleva revisiones periódicas para adaptarnos a este nuevo contexto climático y también a los nuevos requerimientos de una sociedad moderna, exigente y comprometida con la calidad del entorno y el bienestar de la población”, remarca Zorrilla.
Tanto en el Libro Verde de la Gobernanza del Agua, del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, como en El camino hacia una nueva cultura de la gobernanza del agua, de AEAS y la Fundación Conama, se apunta a la necesidad de fortalecer la administración pública y mejorar la coordinación de políticas sectoriales y la coherencia entre los distintos niveles administrativos; mejorar la generación de información y conocimiento y la transparencia; potenciar la cooperación y corresponsabilidad de la ciudadanía y agentes sociales, incluidos los usuarios; y potenciar la flexibilidad y la adaptabilidad del modelo de gestión.
Como concluye Oriana Romano, “la gobernanza del agua es un medio para un fin: crear incentivos (legales, financieros), estimular la innovación (técnica, social, institucional), y generar información (datos, conocimientos, capacidades) para que se lleven a cabo proyectos, programas y estrategias circulares basados en enfoques multisectoriales y con la participación de múltiples actores”. Con estos ingredientes, España tiene potencial para que la crisis de gobernabilidad que se mencionaba hace 24 años en La Haya se transforme en una oportunidad para la gestión del agua.
¿Se puede afrontar la gobernanza del agua sin innovación y tecnología? Quizá, pero sería un camino mucho más tedioso y lento y, además, la falta de tecnología no es precisamente el principal obstáculo actual. “Los principales retos para avanzar en las políticas del agua no derivan de limitaciones tecnológicas, ya que las innovaciones tecnológicas ya están muy implantadas en los distintos ámbitos sectoriales. Derivan del tipo de innovaciones sociales que se requieren para que las políticas avanzadas del agua se hagan realidad”, considera Martínez.
También lo apuntaba Francisco Cabezas, director de la Fundación Instituto Euromediterráneo del Agua (F-IEA) de la Región de Murcia, en relación por ejemplo a las aguas urbanas: “Quizá los elementos donde es necesario un mayor desarrollo no sean los estrictamente tecnológicos, sino los relacionados con la regulación normativa y jurídica de estas aguas”. Por eso, la tecnología hoy se presenta como un apoyo que pueda ayudar a afianzar la seguridad hídrica en España.
“La tecnología es un firme apoyo a la gobernanza del agua, porque permite conseguir una mayor disponibilidad del recurso y una racionalización de su consumo”, afirma Lombardo. Prueba de ello son opciones como la reutilización y la desalación, que “también son herramientas basadas en la tecnología que pueden mejorar esta gobernanza por su contribución a la economía circular y al aumento del recurso disponible”, recuerda.
Dentro de la tecnología, “la digitalización del sector del agua es imprescindible para gestionarla con la precisión y capacidad de anticipación que necesitamos en un escenario de tanta incertidumbre y tan altos estándares de calidad en la gestión”, añade Garrido. Así lo demuestra la convocatoria del PERTE (Proyecto Estratégico para la Recuperación y Transformación Económica) de digitalización del ciclo del agua lanzada por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO), que impulsa el uso de nuevas tecnologías de la información en el ciclo integral del agua.
“La tecnología tiene también un papel en la mejora de la gobernanza, principalmente en el ámbito de la transparencia y en el de la vigilancia y control”, especifica Martínez. En relación con la transparencia, “la tecnología puede facilitar el acceso vía internet a los datos sobre los usos y demandas del agua con suficiente nivel de detalle y disponible para cualquier persona interesada”, explica la experta de Fundación Nueva Cultura del Agua. En el ámbito de la vigilancia y control, existen tecnologías que lo facilitan, “como el uso de la teledetección para la identificación de regadíos y otros usos ilegales del agua, el control remoto de los volúmenes captados o el uso de métodos que facilitan la identificación de las personas y entidades responsables de procesos de contaminación”, detalla.
García también enumera varios casos en los que la tecnología ya está realizando un gran aporte: la modernización de regadíos, la digitalización del ciclo del agua y la medición de las aguas subterráneas. “Existen muchas otras innovaciones. Por ejemplo, se está investigando cómo extraer elementos valiosos del rechazo producido de la desalinización, se está estudiando el impacto que tienen los microplásticos sobre el medio natural y la salud humana y se están desarrollando técnicas para la eliminación de los contaminantes emergentes en el agua”, añade.
"La digitalización del sector del agua es imprescindible para gestionarla con la precisión y capacidad de anticipación que necesitamos en un escenario de tanta incertidumbre", concluye Alberto Garrido, director del Observatorio del Agua de la Fundación Botín y catedrático de la Universidad Politécnica de Madrid.
En este último ejemplo, sostiene, las opciones son “desarrollar una innovación para combatir el impacto del contaminante” o “asumir una pérdida de bienestar al eliminarlo en origen”; es decir, la innovación es la clave para que no se produzca un detrimento de la calidad del agua.
Sensores e internet de las cosas, big data, inteligencia artificial, gemelos digitales… En general, el investigador recuerda la importancia de la innovación que ya ha sido demostrada a lo largo del tiempo en el sector. “¿Qué habría ocurrido con las masas de agua y con la salud humana si no se hubieran desarrollado técnicas de depuración? ¿Qué habría pasado con la actividad económica de regiones con escasez estructural de agua sin la desalinización o la reutilización de aguas residuales? ¿Cuál sería el consumo de agua de la agricultura si los regantes no llevaran décadas introduciendo tecnologías para reducirlo?”, se pregunta. El resultado sería muy negativo tanto en términos ambientales como en lo referido a la actividad económica. Por eso, zanja, “la innovación y la investigación ha permitido y seguirá permitiendo abordar la problemática actual y perseguir los objetivos ambientales establecidos”.
Eso sí, no sirve la tecnología por la tecnología, y también hay que promover la innovación no tecnológica en el sector del agua, como indican en el informe de AEAS y Fundación Conama. En el Libro Verde de la Gobernanza del Agua en España, en el análisis Nuevas tecnologías de la información y comunicación y generación de conocimiento para la gestión de 2020 se recuerda que los cambios en las tecnologías permiten mejoras, pero estas han de ir acompañadas de “otra serie de cambios organizativos y legislativos, y es necesario el desarrollo de una estrategia TIC global que esté alineada con el resto de planes de cambio en el sector”.