Economía verde y economía circular: una interpretación de la jurisprudencia

El Reglamento (UE) 2020/852 del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de junio de 2020 relativo al establecimiento de un marco para facilitar las inversiones sostenibles y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2019/2088 introdujo el concepto de “economía circular” con el objetivo de establecer un marco normativo que facilitase y clarificase las inversiones sostenibles de empresas y particulares.

Desde entonces, algunas Comunidades Autónomas han incorporado este concepto a su normativa, lo que ha dado lugar a cierta problemática en la interpretación de este término y su posible asimilación (o diferenciación) con otros términos similares como es el de “economía verde”.

En este sentido, la Sentencia 479/2022, de 20 de septiembre, del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura viene a analizar la cuestión de si ambos conceptos son asimilables e intercambiables o si, por el contrario, estamos ante dos conceptos diferenciados, cuestión de relevancia si se tienen en cuenta las consecuencias jurídicas y económicas que pueden derivar de que un proyecto se considere (o no) de economía circular.

Nos encontramos ante un concepto jurídico indeterminado, sujeto a diferentes interpretaciones y que, a día de hoy, no cuenta con una interpretación jurisprudencial unánime. Se trata de una cuestión de plena actualidad y aún no resuelta, por lo que habrá que realizar seguimiento de su evolución.

Nos encontramos ante un concepto jurídico indeterminado, sujeto a diferentes interpretaciones y que, a día de hoy, no cuenta con una interpretación jurisprudencial unánime –de hecho, la Sentencia del Juzgado en primera instancia realiza una interpretación opuesta a la que realiza el Tribunal Superior de Justicia en la apelación, contando además esta con un voto particular–, muestra de que se trata de una cuestión de plena actualidad y aún no resuelta, por lo que habrá que realizar seguimiento de su evolución.

La Sentencia 479/2022, por su parte, resuelve sobre esta cuestión con base en un supuesto de hecho en el que una sociedad promotora de una planta fotovoltaica solicitaba al Ayuntamiento correspondiente la aplicación del “canon urbanístico reducido” previsto en el artículo 70.2 c) de la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura. En concreto, el mencionado precepto señala que en el caso de “actividades relacionadas con la economía verde y circular” se aplicará un canon reducido del 1% del importe total de la inversión realizada (en contraposición al canon general del 2%).

Sin embargo, pese a la solicitud de la sociedad, el Ayuntamiento procedió a la liquidación provisional por el tipo general del 2% al entender que la sociedad no había demostrado de modo suficiente que la instalación de la planta fotovoltaica se encuadraba dentro del concepto de “economía circular”. A raíz de esta situación, la sociedad interpuso el recurso contencioso-administrativo que ha dado lugar a la Sentencia en primera instancia del Juzgado y a la Sentencia 479/2022 del Tribunal Superior de Justicia.

Por su parte, el Juzgado estimó las pretensiones de la sociedad, entendiendo que “la economía verde y circular es un concepto unitario”, argumentando que nos encontramos ante una “cuestión gramatical” que debe resolverse realizando una interpretación literal de la exposición de motivos de la Ley 11/2018 y de la «Estrategia de Extremadura 2030 sobre economía verde y circular», de cuya lectura, a juicio del Juzgado, se puede inferir que “economía verde y circular” es un concepto único, siendo ambos conceptos equiparables e intercambiables.

Por lo contrario, la Sentencia 479/2022 del Tribunal Superior de Justicia realiza una interpretación diametralmente opuesta, concluyendo que, a la vista del Reglamento (UE) 2020/852, ambos conceptos deben diferenciarse.

Así, el Tribunal Superior de Justicia entra a analizar la cuestión interpretando conjuntamente el Reglamento (UE) 2020/852, el «Plan de Acción de la UE para la Economía Circular» y la «Estrategia de Extremadura 2030 sobre economía verde y circular». A raíz de realizar dicho análisis, el Tribunal concluye que se han de disociar los conceptos de “economía verde” y “economía circular”, siendo conceptos diferentes y cuyo cumplimiento debe motivarse de forma independiente. Y ello a pesar de reconocer que de la lectura de la «Estrategia de Extremadura 2030 sobre economía verde y circular» pueda parecer que dichos conceptos son equivalentes, si bien el Tribunal concluye que al no tener dicho documento una naturaleza normativa no cabe matizar la conclusión de que estamos ante dos conceptos diferenciados.

En particular, el Tribunal diferencia ambos conceptos por distintos motivos. En primer lugar, porque considera que el concepto de “economía circular” es un concepto más estricto que el de “economía verde”, en el sentido de que comienza “desde el principio mismo de la vida de un producto”, de tal manera que para acreditar que estamos ante un proyecto de economía circular debemos considerar tanto la fase de diseño como los procesos de producción y la utilización de los recursos.

De este modo, el Tribunal entiende que el concepto de “economía circular” se basa en tres principios: “usar recursos renovables, mantener el valor de los productos y materiales el mayor tiempo posible y minimizar la generación de residuos”. Por tanto, la generación de energía limpia sería necesaria, pero no suficiente, para estar ante un proyecto de economía circular.

Por otro lado, el Tribunal clarifica que el concepto de “economía circular” que se incorpora en la Ley 11/2018 trae causa del «Plan de Acción de la UE para la Economía Circular». En este sentido, dicho Plan se centra únicamente en tratar este concepto, y no el de “economía verde y circular”, siendo por tanto evidente que nos encontramos ante conceptos diferenciados. Asimismo, el Reglamento (UE) 2020/852 diferencia entre sus objetivos medioambientales entre la mitigación del cambio climático y la transición a una economía circular, tratándolos de este modo también de forma dispar.

Las diferentes interpretaciones son muestra de que el concepto de “economía circular” supone aún una cuestión controvertida de la que habrá que hacer seguimiento, así como de sus efectos y alcance en el panorama jurídico actual.

En suma, el Tribunal entiende que la instalación de una planta fotovoltaica forma parte del concepto de “economía verde” por el mero hecho de ser un proyecto de energía renovable, si bien esto no implica que se pueda incluir automáticamente dentro del concepto de “economía circular” (únicamente lo será si se demuestra que el proyecto cumple con los principios mencionados anteriormente).

En este sentido, la sociedad promotora, en la solicitud de licencia de obra, se limitó a señalar que la solicitud para acogerse al canon urbanístico reducido se fundaba en “tratarse de un proyecto de energía renovable”, no siendo hasta una fase muy posterior del procedimiento cuando comenzó a mencionar el término de “economía circular”, sosteniendo que el proyecto sería circular por establecer un plan de restauración en la fase de desmantelamiento.

Por ello, a la vista de lo anterior, el Tribunal considera que, aunque se establezca un plan de restauración en el desmantelamiento, la “economía circular” se ha de cumplir desde el comienzo del proyecto y no únicamente en la fase final. En consecuencia, el Tribunal determina que la sociedad deberá abonar el canon urbanístico general del 2% por no haberse acreditado que el proyecto se enmarque en el concepto de “economía circular”.

En cualquier caso y tal y como se ha anticipado, esta sentencia del Tribunal Superior de Justicia cuenta con el voto particular de uno de los magistrados que señala que, de la interpretación conjunta de la Ley 11/2018 y del Reglamento (UE) 2020/852, no cabe sino entender que el concepto de “economía circular” se encuadra dentro del concepto de “economía verde” en cuanto que este último es un concepto más amplio, de tal modo que son conceptos estrechamente ligados.

En definitiva, todas estas diferentes interpretaciones son muestra de que el concepto de “economía circular” supone aún una cuestión controvertida de la que habrá que hacer seguimiento, así como de sus efectos y alcance en el panorama jurídico actual.