El mercado de la gestión de residuos en España atraviesa una fase de transformación marcada por cambios normativos y la progresiva apertura a la competencia.
En este contexto, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) identifica barreras estructurales que limitan la eficiencia del sistema, desde la complejidad regulatoria hasta las dificultades en la contratación pública o la falta de transparencia.
Alfonso Camba, director de Promoción de la Competencia de la CNMC, analiza las claves para avanzar hacia un modelo más competitivo, innovador y alineado con los objetivos ambientales.
Para empezar, ¿cómo describiría la situación actual de la gestión de residuos en España desde la óptica de la competencia y el funcionamiento del mercado?
Es un sector esencial para lograr una economía más sostenible y circular, y que se encuentra en plena transformación. En los últimos años se están produciendo muchos cambios normativos, tanto a nivel europeo como nacional, que obligan a todos los agentes del sector a adaptarse.
“Una duración excesiva de los contratos puede cerrar el mercado durante años e impedir la entrada de operadores que aporten mejoras tecnológicas y reducciones de costes”
Los cambios que está experimentando han creado retos importantes, pero también suponen una excelente oportunidad para mejorar su nivel de competencia, transparencia y eficiencia.
Debemos aprovechar esta oportunidad para seguir construyendo un sector más fuerte, innovador y efectivo, que siga mejorando su capacidad para fomentar el reciclaje y cumplir con los objetivos medioambientales.
En este contexto, ¿qué actuaciones recientes ha llevado a cabo la CNMC en el ámbito de los residuos, y cuáles son las conclusiones que extrae de su análisis?
La sostenibilidad es una línea estratégica para la CNMC. Hemos publicado varios análisis sobre la gestión de todo tipo de residuos donde proponemos medidas concretas que, a nuestro juicio, mejorarían su funcionamiento.
También procuramos fomentar el debate público sobre la materia, por ejemplo organizando jornadas, y tenemos una fluida interlocución con las administraciones públicas y con los participantes en el sector.
Además, hemos llevado a cabo expedientes de competencia, entre los que se puede destacar un caso sobre residuos de envases que dio lugar a medidas para mejorar las subastas de residuos para recicladores.
A su juicio, ¿cuáles son hoy las principales barreras que dificultan una gestión de residuos más eficiente y competitiva en España?
Existen diferentes barreras, muchas de las cuales están relacionadas con la complejidad del sector, y con que su normativa y funcionamiento no estaban adaptados a una situación de competencia. Dada esa complejidad, para lograr que el sector funcione de forma eficiente y competitiva es esencial que las autoridades y la regulación lo promuevan activamente.
Nuestras recomendaciones van en esa línea, con propuestas, por ejemplo, para reformar el marco de coordinación entre SCRAPs y administraciones, o reforzar la transparencia y trazabilidad.
En sus estudios, ¿qué factores pesan más en esas disfunciones?
Hay varios factores destacados. Por un lado, el proceso de autorización de los nuevos SCRAPs es exigente. Una vez autorizados, tienen que alcanzar acuerdos complejos con múltiples administraciones, en particular comunidades autónomas y ayuntamientos.
También tienen que coordinarse en diversos aspectos con el resto de SCRAPs con los que además compiten. Esto es muy complicado, y creemos que requerirá de normativa e intervención pública, de tal manera que queden claras las responsabilidades de cada uno.
“Las diferencias normativas entre territorios pueden estar justificadas, pero también generan barreras que dificultan el desarrollo de un mercado más competitivo”
Además, es importante seguir mejorando la información y la transparencia, y la supervisión contra el fraude. Ahora mismo, posiblemente el mayor reto es la negociación de los convenios entre SCRAPs y administraciones y asentar el marco de relaciones entre los propios SCRAPs.
En todo caso, cada flujo de residuos es distinto y tiene sus propios desafíos.
¿Hasta qué punto la estructura actual del mercado condiciona la entrada de nuevos operadores y el desarrollo de soluciones innovadoras?
Tiene mucha influencia. Como la mayoría de los flujos de residuos han sido monopolios hasta hace poco, la inercia puede hacer más difícil que los nuevos operadores se hagan su hueco.
No obstante, no es imposible romper esa inercia. De hecho, en muchos países vecinos el sector funciona con competencia, en particular en aquellos más avanzados en materia de reciclaje. Y esta relación entre competencia y buen funcionamiento no es casual.
La entrada de nuevos operadores crea una presión competitiva que disciplina a los SCRAPs, animándolos a mejorar su gestión e innovar, en beneficio del medio ambiente, de las arcas públicas, las empresas y los ciudadanos.
“Sin mecanismos sólidos de coordinación y supervisión, la complejidad del sistema puede limitar su eficiencia y su capacidad para cumplir los objetivos ambientales”
En relación con la contratación pública, clave en los servicios urbanos, ¿qué problemas detecta la CNMC en los procesos de licitación y diseño de los pliegos?
Los problemas más habituales son requisitos de solvencia y técnicos desproporcionados para acceder a las licitaciones, barreras territoriales, falta de estudios de mercado que permitan diseñar bien los pliegos, o criterios de adjudicación que no siempre son objetivos.
Este tipo de problemas resultan en la exclusión innecesaria de empresas, en muchos casos pymes, que podrían dar perfectamente el servicio requerido.
Menos empresas oferentes da lugar a contrataciones más caras y de peor calidad. Por eso hay que procurar hacer licitaciones competitivas, abiertas y transparentes.
¿Considera que elementos como la duración de los contratos o los criterios de adjudicación favorecen la competencia o, por el contrario, consolidan posiciones dominantes?
Los plazos deben permitir rentabilizar adecuadamente las inversiones, pero procurando siempre que sean los mínimos necesarios. Esto es así porque una duración excesiva que cierre mucho tiempo un mercado impide que otras empresas lancen sus ofertas y propongan innovaciones que, por ejemplo, reduzcan costes o incorporen mejoras tecnológicas.
“Es crucial trabajar para establecer reglas de funcionamiento, competencia y coexistencia, entre SCRAPs y con las administraciones públicas”
Con los criterios de adjudicación sucede algo parecido. En el interés de los ciudadanos y administraciones está el evitar que se excluyan empresas válidas, por lo que los criterios deben estar vinculados al objeto del contrato, ser objetivos, transparentes y no discriminatorios; no deben premiar indebidamente al operador histórico ni introducir ventajas territoriales injustificadas.
La gestión de residuos de envases ha sido uno de los ámbitos más analizados. ¿Qué ha puesto de relieve la CNMC en este sentido, y qué aprendizajes son extrapolables al conjunto del sector?
Es un flujo de residuos muy relevante por su dimensión económica y medioambiental. Y particularmente complejo por la dispersión en la generación de los residuos y la variedad en los materiales.
En este ámbito es especialmente visible la importancia de tener una regulación adaptada a un funcionamiento con competencia que establezca obligaciones y responsabilidades, y mecanismos de solución de diferencias.
Aquí también se observa la relevancia de apoyar a las administraciones con menos recursos, como los ayuntamientos, para las que la gestión de residuos es un desafío importante. En este sentido, las medidas que les faciliten la relación con los SCRAPs, como los pliegos tipo o los convenios marco, son de gran utilidad.
“La complejidad normativa exige una intervención pública activa para garantizar la competencia”
En el caso de los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor (SCRAPs), ¿qué condiciones son clave para garantizar su eficiencia?
Resulta crucial seguir trabajando para establecer reglas claras de funcionamiento, competencia y coexistencia, entre SCRAPs y con las administraciones públicas. También lograr que haya oportunidades de movilidad real de los productores entre sistemas, para que elijan el que más les interese en cada momento, y seguir impulsando una adjudicación transparente y competitiva de los residuos a los recicladores.
¿Cómo valora la coexistencia de distintos modelos de gestión entre comunidades autónomas?
Las especificidades regionales o locales pueden ser razonables cuando obedecen a distintas preferencias o circunstancias que las hacen necesarias. En estas ocasiones ayudan a acercarse al ciudadano y mejorar su bienestar. Pero hay que ser conscientes de que también tienen un coste muy relevante, ya que imponen cargas a las empresas y erigen barreras normativas entre zonas.
Por eso, desde la CNMC recomendamos que haya un compromiso con la coordinación normativa y que esas diferencias se minimicen a casos y circunstancias en los que realmente estén justificadas. En concreto, defendemos que las administraciones sean activas en la labor de coordinación, que procuren armonizar sus normas y políticas todo lo posible, y en el caso de residuos también hemos propuesto un organismo independiente de coordinación a nivel nacional.
“Los requisitos desproporcionados en licitación excluyen innecesariamente a empresas, especialmente pymes”
La trazabilidad y la transparencia se plantean como herramientas de mejora. ¿Qué papel juegan en el funcionamiento competitivo del sistema, y en la economía circular?
Juegan un papel central. La información de calidad es clave para hacer diagnósticos precisos, los cuales son imprescindibles para aplicar las medidas más eficientes y eficaces. Así, podemos valorar, por ejemplo, si una medida está funcionando bien, o si hay que modificarla, y en qué sentido. Sin esa trazabilidad y transparencia, es muy difícil diseñar políticas de calidad, y también se abre la puerta al fraude.
Por ello, recomendamos reforzar la transparencia y la trazabilidad, por ejemplo, extendiendo las caracterizaciones periódicas y auditorías para que se realicen de forma sistemática en los distintos flujos de residuos.
De cara a los próximos años, ¿qué reformas regulatorias considera prioritarias, y cuáles serían las medidas más urgentes para mejorar la eficiencia y la competencia en la gestión de residuos en España?
En nuestra opinión, lo más importante es mantener un fuerte compromiso de las administraciones públicas con la consolidación de un marco de funcionamiento eficiente y competitivo. Esto es esencial para lograr un sector potente e innovador, capaz de impulsar el reciclaje y acelerar la transición a una economía más verde y circular.
En los últimos años se ha avanzado en esta dirección de forma significativa, con un gran esfuerzo de todas las administraciones, y creemos crucial mantener ese impulso para abordar los retos pendientes. Entre las prioridades estarían desarrollar las normas y convenios para lograr una relación equilibrada entre administraciones públicas y los distintos SCRAPs, impulsar la transparencia y plantearse ese organismo independiente en materia de residuos encargado de la coordinación y la resolución de conflictos.
