Instrumentos económicos para impulsar la economía circular

De acuerdo con la OCDE, los instrumentos para incentivar la economía circular se pueden clasificar en regulatorios (como permisos, restricciones, prohibiciones o establecimiento de un mercado único de materias primas secundarias en la Unión Europea), económicos (como impuestos, subsidios o contratación pública ecológica), informativos (como campañas de información o etiquetado de productos), educación e investigación (como desarrollo de capacidades a través de programas de educación y formación, promoción de proyectos de investigación o elaboración de bases de datos), medidas para facilitar la cooperación (como colaboración público-privada, cooperación intersectorial o cooperación internacional) y voluntarios (como normas de certificación voluntaria en el sector de la construcción o compromisos voluntarios relativos al uso de plástico reciclado en los productos). Siempre hace falta aplicar una mezcla de instrumentos diferentes.

Hay que distinguir entre instrumentos económicos basados en precio (como impuestos, subvenciones o desgravaciones, entre otros) e instrumentos económicos basados en rendimiento (como programas de recogida en el marco de la Responsabilidad Ampliada del Productor (RAP) y la Contratación Pública Ecológica (CPE), entre otros).

Cada una de las etapas del ciclo de vida de un producto (extracción de materiales, diseño y producción, uso del producto y gestión de residuos) requiere unas intervenciones políticas diferentes. A continuación se comentan algunos de los instrumentos económicos más importantes. 

La UE necesita aumentar un 68% su inversión anual en economía circular entre 2025 y 2040, con el diseño circular concentrando el 34% del déficit de inversión

Etapa de extracción de materiales, diseño y producción

Impuesto a recurso virgen que se utiliza como materia prima. Existen razones económicas, ya que la demanda de recursos naturales y materiales vírgenes tiende a ser precio-inelástica, especialmente en el corto plazo, por lo que el impuesto no distorsiona demasiado las actividades económicas. Hay también razonas ambientales: preocupación por el agotamiento del recurso, corrección de externalidades ambientales que se producen en la etapa de extracción del recurso, intento de reducir las cantidades futuras de residuos y emisiones y manera de estimular la utilización de materiales secundarios y reciclados en lugar de materiales vírgenes.

En el Libro Blanco sobre la Reforma Tributaria en España del año 2022, el Comité de personas expertas propuso la creación de un impuesto sobre extracción de áridos (materiales rocosos naturales como arenas y gravas), tal como existe en Dinamarca, Suecia y Reino Unido. En Costa Rica tienen un impuesto a la explotación de recursos naturales. En Japón existe un impuesto sobre explotaciones mineras y un impuesto sobre los productos minerales.

Impuestos sobre plásticos. Pueden aplicarse en diferentes etapas del ciclo de vida, desde los impuestos sobre los polímeros hasta los que gravan los productos acabados que contienen plástico. En España, el impuesto especial sobre envases plásticos no reutilizables es una de las figuras tributarias de la ley 7/2022, de 8 de abril. Se trata de un impuesto estatal que recae sobre la fabricación, la importación o la adquisición intracomunitaria, en territorio español, de envases no reutilizables que contengan plástico. Italia y Reino Unido tienen impuestos parecidos.

En el segundo Plan de Acción de la UE sobre Economía Circular del año 2020 se afirma que hasta el 80% de los impactos ambientales de los productos se determinan en la fase de diseño. El diseño de un producto es fundamental porque determina la manera en que es producido, a partir de qué materiales, cómo va a ser consumido y desechado, así como su durabilidad, facilidad de reparación, reutilización y reacondicionamiento. En la UE, el Reglamento de Diseño Ecológico para Productos Sostenibles está en vigor desde el 13 de junio de 2024. El Banco Europeo de Inversiones (BEI) sostiene que la UE necesita aumentar en 68% su inversión anual en Economía Circular, entre los años 2025 a 2040. La mayor parte de la nueva inversión se espera que venga del sector privado. Su mayor déficit de inversión (el 34%) corresponde al diseño circular. A pesar de ello, la Agencia Ambiental Europea en su informe anual de 2025 dice que las perspectivas para el diseño circular (y también para el reciclaje de residuos y la producción sostenibles) son positivas aunque no se va por el buen camino para alcanzar el objetivo general establecido para Economía Circular del 24% en la tasa de uso circular de materiales en 2030.

La RAP y la CPE pueden ser instrumentos económicos que sirvan de incentivo al diseño circular.

La RAP ha conseguido avances importantes en que el coste de gestión del final de vida útil de los productos se traslada de las instituciones locales a los productores y en que se impulsen las tasas de reciclado y recuperación de materiales. Sin embargo, hasta ahora, no ha conseguido incentivar a los productores a adoptar un diseño más sostenible de los productos. En este contexto, la eco-modulación ha emergido como un componente adicional en la RAP para restaurar los incentivos para eco-diseño. La eco-modulación funciona mediante una mayor diferenciación de los tipos de productos y las tasas correspondientes que deben abonar a la Organización  de RAP, además hay descuentos para atributos del producto favorables al medio ambiente y penalizaciones por atributos perjudiciales para el medio ambiente (bonus-malus). El país con más experiencia en aplicar eco-modulación es Francia. En la UE cobró impulso con la Directiva EU 2018/851 que modifica la directiva de 2008 sobre residuos, pero hay una gran heterogeneidad entre los países que la aplican.

El poder adquisitivo de las autoridades públicas representa el 14% del PIB de la UE (el 12% a nivel de OCDE), por lo que la CPE puede suponer un potente motor de la demanda de productos sostenibles. Desde las administraciones públicas se pueden introducir criterios adecuados para la adquisición de bienes, servicios y obras, con un impacto ambiental reducido a lo largo de todo su ciclo de vida. Por ejemplo, consideración de ofertas de servicios circulares, cláusulas de reparación o recuperación, uso de materiales reciclados, reacondicionados o re-fabricados. En la UE se han desarrollado criterios voluntarios de CPE para algunos grupos de productos (como textiles, electricidad, transporte por carretera, servicios de catering o productos y servicios de limpieza, entre otros). En España hemos tenido un Plan de CPE 2018-2025.

Etapa de uso del producto

Reducción del IVA para la reutilización/reparación. El objetivo de esta reducción consiste en aumentar la asequibilidad y disponibilidad de los servicios de reparación e impulsar la adopción de la reutilización como una opción importante en las decisiones de los consumidores sobre sus productos viejos. Por consiguiente, un tipo de IVA reducido para reparaciones podría incrementar la capacidad de las tiendas locales para ofrecer servicios de reparación y mantenimiento, lo cual está en línea con el objetivo de incrementar la eficiencia de los recursos de la economía. Tipos reducidos de IVA para la reparación y reutilización pueden también abordar externalidades. Mediante la prolongación de la vida de productos se pueden alcanzar importantes ahorros en el uso de materiales y energía, y compensar parcialmente la nueva producción de bienes de consumo. Además, a nivel de la UE, los tipos de IVA reducido no se espera que tengan impacto negativo en el funcionamiento del mercado interno.

Francia y Bélgica tienen IVA reducido para productos de segunda mano recogidos y vendidos por empresas sociales.

La Directiva EU 2024/1799 del 13 de junio de 2024 para promover la reparación de bienes establece que los Estados miembros adoptarán al menos una medida de promoción de la reparación, con fecha límite 31 de julio de 2029. Entre las posibles medidas hay instrumentos económicos tales como vales de reparación, fondos de reparación o medidas fiscales: los Estados miembros podrán optar por establecer un IVA reducido para la prestación de servicios de reparación de aparatos domésticos, calzado y artículos de cuero, prendas de vestir y ropa de hogar, incluidos remiendos y arreglos. Actualmente existe IVA reducido para reparación en Suecia, Irlanda, Luxemburgo, Malta, Holanda, Polonia, Eslovenia, Finlandia y República Checa. 

La contratación pública representa el 14% del PIB de la Unión Europea y puede convertirse en uno de los principales motores de demanda de productos y servicios circulares

Subsidios para reparación. Consisten en un descuento que se aplica al precio de reparación de los productos que cumplan los requisitos. Por ejemplo, en Francia para reparar ropa y calzado (con ayudas que oscilan entre los 6 y 25 euros por artículo), también para reparar bicicletas, electrodomésticos, como frigoríficos y lavadoras, así como cámaras digitales y ordenadores portátiles.

Etapa de fin del ciclo de vida del producto

Según el BEI el 27% del déficit de inversión anual en Economía Circular en la UE corresponde al final del ciclo de vida del producto, incluyendo preparación para la reutilización y reciclaje. Hacen falta infraestructuras más sólidas como sistemas de recogida selectiva, centros de clasificación de alto rendimiento y tecnologías de reciclaje eficaces y eficientes.

La Directiva EU 2018/851 sobre residuos requiere que los Estados miembros aumenten el porcentaje de residuos municipales preparados para reutilización o reciclaje al 55% en peso de los residuos municipales generados en 2025, 60% en 2030 y 65% en 2035. Además para 2035 no más del 10% de los residuos municipales deben ir a vertederos, tal como establece la directiva de la UE sobre vertederos.

Impuestos sobre el depósito de residuos en vertederos. Se aplican por tonelada de residuos que se van a depositar en ellos, con el objetivo de aumentar el coste del vertido y desviar los residuos hacia opciones de tratamiento que ocupen un lugar más alto en la jerarquía de residuos. Son ampliamente utilizados en los países de la OCDE. En la UE está implantado en 23 países, variando mucho la cantidad a pagar por tonelada, desde 5 euros en Lituania hasta más de 100 euros en Bélgica.

Impuestos a la incineración de residuos. Normalmente se aplican por tonelada de residuos que se incineran, aunque en algunos casos (como en Suecia y Noruega) por emisiones de CO2 procedentes de la incineración de residuos. Al igual que los impuestos al vertido, su objetivo es desviar residuos hacia el reciclaje. En media, a nivel de UE, la cantidad  a pagar por tonelada de residuos municipales que se incineran (menor que la correspondiente al vertido) está entre 20 y 30 euros, estando claramente por encima de la media Holanda y Dinamarca. Algunos países aplican cantidades más bajas en la incineración cuando hay recuperación de energía.

En España tenemos el impuesto sobre depósito de residuos en vertedero, incineración y coincineración (artículos 84 a 97 de la Ley 7/2022 de 8 de abril). Se trata de un impuesto estatal pero cedido a las Comunidades Autónomas, al menos en la asignación de la recaudación.

Pago por generación (pay as you throw) en las tasas municipales de residuos. Es un instrumento económico dirigido a alentar a los ciudadanos y otros usuarios del sistema de gestión de residuos a realizar una separación en origen y a generar la menor cantidad posible de residuos. Bajo sistemas de este tipo, los usuarios pagan por los servicios de recogida en proporción al volumen o al peso de los residuos que generan, y pagan menos o no pagan nada por residuos reciclables separados en origen. En algunos casos los usuarios pagan una tasa basada en un componente fijo más otro variable. Hay sistemas avanzados de pago por generación que cubren a una proporción elevada de su población en Austria, Bélgica, Croacia, Irlanda y Eslovenia. 

Fiscalidad, eco-modulación de la RAP, incentivos a la reparación y pago por generación forman parte de una combinación de instrumentos necesaria para acelerar la transición hacia una economía circular