¿Fin de la condición de residuo o fin de la esperanza?

Análisis y soluciones para hacer de la declaración de Fin de la condición de residuo una herramienta eficaz para una economía circular
Autor/es
Vicente Galvan
14-07-2025

"Dejad toda esperanza, vosotros los que entráis" (Dante Alighieri, Divina Comedia, Canto III El infierno).

Los que ya llevamos muchas décadas trabajando en la gestión de los residuos recordamos que, ya entonces, se nos pedía que transformásemos los residuos en nuevas materias primas capaces de reincorporarse a los procesos productivos. El objetivo era difícil de alcanzar por la conjunción de varias razones: la inexistencia de tecnologías apropiadas, la reticencia de las empresas a incorporar residuos a dichos procesos, la inexistencia de una normativa que le diese cobertura legal y, principalmente, porque el precio de los vertederos era barato y claramente muy inferior a cualquier otra alternativa de valorización.

Así fueron pasando los años hasta que la publicación de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, vino a traernos ciertas esperanzas con la incorporación en su Artículo 5 del “Fin de la condición de residuo” (FCR). Se establecía en el mismo el procedimiento a seguir y atribuía las competencias al entonces Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. Ya desde su tramitación y luego una vez publicada, por parte del sector de la gestión de residuos se puso de manifiesto la complejidad que representaba la tramitación y aprobación caso a caso mediante una Orden Ministerial, así como la carga de trabajo que para las empresas y el Ministerio iba a implicar el procedimiento establecido.  

Esta premonición se ha visto lamentablemente cumplida. La página oficial del MITECO[1] recoge que, en este momento, se han publicado 6 órdenes: APM/205/2018 (aceite usado para uso como combustibles); APM/206/2018 (fuel recuperado para su uso como combustible en buques); TED/363/2020 (aceite usado procesado para uso como combustibles); TED/426/2020 (papel y cartón para la fabricación de papel y cartón); Orden TED/1522/2021 (caucho granulado para ciertas aplicaciones); y Orden TED/646/2023 (residuos termoplásticos para fabricación de productos plásticos), publicada esta última ya con la Ley 7/2022 en vigor. Es decir, una orden aproximadamente cada 1,8 años de vigencia de la Ley. Además, tres solicitudes se encuentran en evaluación: ésteres metílicos de ácidos grasos para uso como biocarburante; materiales procedentes del fresado de mezclas bituminosas; y residuos de hormigón tratados. No se indica el número de solicitudes presentadas en este período, pero es evidente que este ritmo no va a contribuir a que las cantidades de residuos eliminadas se reduzcan lo necesario para alcanzar los objetivos europeos.

Paralelamente, durante esos años se fue desarrollando también la nueva economía circular. Aunque su alcance es holístico y comprende los residuos, el agua y la energía, desde un punto de vista regulatorio su desarrollo se ha centrado mayoritariamente en los residuos, retomando el viejo deseo de transformarlos en nuevas materias primas y aprovechando la oportunidad técnica y legal que ofrecía el FCR. Tampoco parece que hayamos avanzado por esta vía, porque la tasa de circularidad de la UE solo creció un 0,3% en 2023, mientras que en España retrocedió un 0,9%[2].

El nuevo hito temporal que debemos considerar es la publicación de Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular. Se mantiene en la misma el FCR con una modificación significativa respecto al procedimiento de la Ley 22/20211, ya que se permite el estudio caso por caso y traslada la competencia de la tramitación a las CCAA quienes, según lo establecido en el artículo 5.3, deberán incluirla en la Autorización de Gestor del solicitante. Han transcurrido ya 3 años desde su entrada en vigor y a pesar de que el citado artículo 5.3 establece que “Las comunidades autónomas informarán a la Comisión de Coordinación en materia de residuos y al Registro de producción y gestión de residuos de las declaraciones de fin de la condición de residuo concedidas caso a caso incluidas en las autorizaciones, conforme a este apartado. Dicha información se pondrá a disposición del público”, se desconoce cuántas declaraciones han concedido las CCAA.

Lo que sí se sabe por la información que las empresas comparten en las asociaciones sectoriales, Congresos y Jornadas (por ejemplo, en la mesa celebrada específicamente sobre FCR en la última edición del CONAMA en diciembre de 2024) es que las tramitaciones en las CCAA están siendo muy complejas, la información requerida en cada caso es distinta y superior a la exigida por la Ley, el procedimiento seguido es más complejo y ya hay una cola importante de peticiones pendientes de resolución. Con estos antecedentes, se puede ya concluir que el procedimiento no solo no se ha simplificado, sino que se ha hecho más complicado y largo, sin que las mejoras se hayan empezado a notar.

 

Las tramitaciones en las CCAA están siendo muy complejas, la información requerida en cada caso es distinta y superior a la exigida por la Ley, el procedimiento seguido es más complejo y ya hay una cola importante de peticiones pendientes de resolución.

 

Lo anterior no son afirmaciones gratuitas y carentes de constatación y cuantificación. Debemos ser conscientes de que la experiencia demuestra que si seguimos los mismos caminos llegaremos a los mismos lugares. Si admitimos que tenemos un problema, que este no va a parar de aumentar y tenemos voluntad de solucionarlo (tres condicionantes que no siempre se asumen), lo primero es identificar las causas. Las CCAA están transmitiendo que la tramitación del FCR es una nueva carga de trabajo que la Ley 7/2022 les ha asignado y no tienen personal suficiente en cantidad ni con los conocimientos necesarios. Esta es una realidad que no requiere prueba o demostración, pero sabemos que incorporar nuevos funcionarios y formarlos llevará años. Las empresas que quieren hacer economía circular a través del FCR tienen el derecho a que sus solicitudes se analicen y resuelvan en los plazos administrativos establecidos y España necesita que muchos residuos adquieran el FCR para alcanzar los objetivos de aumento de la valorización y reducción del vertido. El FCR es la herramienta administrativa más eficiente con diferencia para alcanzar los objetivos de reducción de las cantidades eliminadas en vertedero. Hay que sacar aquí a colación la primera Ley de la Termodinámica: “La materia ni se crea ni se destruye, solo se transforma”. Si los residuos no los transformamos en nuevas sustancias que puedan usarse como materias primas, seguirán siendo residuos. A esta ley natural se han añadido ahora las humanas que también requieren una transformación urgente en su interpretación y aplicación.

 

Las empresas que quieren hacer economía circular a través del FCR tienen el derecho a que sus solicitudes se analicen y resuelvan en los plazos administrativos establecidos y España necesita que muchos residuos adquieran el FCR para alcanzar los objetivos de aumento de la valorización y reducción del vertido.

 

Existen soluciones de aplicación inmediata y me atrevo a presentar algunas sugerencias derivadas de la experiencia en la tramitación de las solicitudes en las que estoy participando:

  • Durante los años en los que las competencias recaían en el MITECO, este usaba como evaluador técnico de la documentación a Emgrisa, que era medio propio. Las CCAA también tienen medios propios y pueden recurrir a la contratación de asistencias técnicas externas con conocimientos específicos para cada caso.
  • No se puede poner en duda por principio la veracidad de la información suministrada por el solicitante, a menos que existan pruebas evidentes en contra. El solicitante es siempre responsable ante la justicia si falsea u oculta la información.
  • La información solicitada por la administración debe limitarse a la recogida en el Artículo 5 de la Ley 7/2022 y su evaluación debe enmarcarse en los aspectos indicados. Es muy importante no llegar a “la parálisis por el análisis” o a situaciones en las que “el exceso de información produce desinformación.”
  • El análisis de la documentación aportada debe ceñirse al cumplimiento de las condiciones a), b), c) y d), tal y como requiere el artículo 5.1.
  • Aunque sería deseable la existencia de un procedimiento de tramitación unificado en el ámbito de todas las CCAA, ahorraría mucho trabajo a todas las partes si se aclarasen los criterios y los promotores lo conocieran con antelación. Así, la cantidad y el contenido de la documentación se ajustaría a lo que la Administración quiere.
  • La Administración debe asumir que no puede conocer todo, de todos los materiales que existen en el mundo y de todos los procesos de uso y transformación de los mismos.
  • Por último, la administración debe considerar el impacto ambiental y sobre la salud pública que pueden producirse durante el largo periodo que dura la tramitación. Este es el estado cero a evaluar, que nunca se tiene en cuenta. Durante este tiempo, los residuos se siguen eliminando en los vertederos o incinerando, por lo que debe acortarse al máximo, para que este impacto desaparezca en cuanto el residuo pierda su condición y pueda valorizarse. De hecho, la resolución administrativa de FCR es una medida correctora de los impactos ambientales globales existentes.

En necesario entender que la presentación por un promotor de una solicitud de FCR es el punto final de un proceso de ensayos y controles en el que se han estudiado diversas alternativas hasta encontrar una solución para transformar un residuo en una materia prima o un nuevo objeto. El artículo 34.3 de la Ley 7/2022 establece que “Quedan exentas del régimen de autorización previsto en el artículo 33 las instalaciones o partes de las mismas utilizadas para la investigación, desarrollo y experimentación de nuevos tratamientos de residuos. Asimismo, quedan exentas las personas físicas o jurídicas que lleven a cabo dichas actividades”. Es decir, nos encontramos en lo que jurídicamente se denomina régimen de comunicación, no de autorización. Pues bien, algunas CCAA le han dado la vuelta y, con la excusa de conocer mejor lo que se pretende hacer, requieren una información que es prácticamente igual a la de una solicitud de gestor de residuos y, lo que es más grave, la paralización de proyecto hasta que la analicen y respondan. Si ya la tramitación de un FCR dura años, añadirle alguno más con anterioridad empeorará la situación. Mal futuro para la I+D en materia de residuos, para los centros donde se práctica y para las empresas que tienen esta motivación.

Adicionalmente, aquellos que hayan recorrido el viacrucis que supone la tramitación administrativa y consigan el FCR a nivel estatal o autonómico, se encontrarán con las dificultades que presenta la aplicación del principio de reconocimiento mutuo. Tendrán una materia prima que seguirá considerándose residuo en otros países.

La Economía Circular solo será posible si los residuos pueden transformarse en nuevas materias primas. La Unión Europea ha impuesto como condición previa para ello un requerimiento administrativo, no técnico, que es la obtención del fin de la condición de residuo. En España la Ley 7/2022 atribuye esta competencia a las Comunidades Autónomas por lo que, a la postre, son ellas quienes todas las competencias para decidir si los residuos se siguen enviando a los vertederos o aprovechamos los materiales que contienen.

Retomando la cita de Dante Alighieri con la que comenzaba este artículo ¿Debemos perder toda esperanza? Quizás la respuesta esté en otra frase célebre “Por sus actos los conoceréis” (Lucas, 6:43).

 


Referencias

[1] https://www.miteco.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/prevencion-y-gestion-residuos/comision-coordinacion/procedimiento-evaluacion-subproducto.html

[2] www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2023-17/SR-2023-17_ES.pdf 

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